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Avignon 2015

Loi NOTRe et politiques culturelles : les analyses du politologue Emmanuel Négrier

Publié le • Par • dans : France

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Emmanuel Negrier © E. Hannoteaux

Directeur de recherche au CNRS-CEPEL, le politologue Emmanuel Négrier suit à la loupe l’évolution des politiques culturelles. Rencontre en marge du Festival d’Avignon pour décrypter les enjeux de la loi NOTRe, adoptée par le Parlement le 16 juillet 2015, et sur laquelle se sont concentrés tous les débats des élus à la culture dans la cité des Papes.

 

Quelle conception des politiques culturelles porte la loi NOTRe ? (1)

Tout d’abord, il faut noter que cette loi laisse aux différents niveaux de collectivités la liberté de s’engager dans la culture. Ce, dans un contexte budgétaire où cet engagement est compté. Certains élus voulaient en faire une obligation. Ils n’ont pas obtenu satisfaction, pour des raisons qui ne sont pas toujours mauvaises : une compétence obligatoire, pour un pouvoir local qui ne serait pas convaincu de la nécessité de cet engagement, peut être contreproductive. De même que l’accès à la culture doit être garanti, sans comporter une obligation de pratique culturelle, l’engagement des collectivités dans la culture est une ardente obligation – c’est-à-dire l’expression d’une volonté – mais pas une obligation légale, sauf rares exceptions.
Autre élément à souligner : la culture fait non seulement l’objet d’une compétence partagée, mais aussi d’une « responsabilité exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’Etat ». Cela implique l’association de plusieurs contributeurs publics aux projets culturels. Dans un pays d’administration directe – sans le filtre d’un conseil des arts, par exemple – cela garantit une certaine neutralisation de l’influence d’un seul pouvoir politique, sans toutefois en garantir l’absence totale. C’est une conception des choses que ne renierait pas Montesquieu : le pouvoir arrête le pouvoir.
On touche là le paradoxe du rapport entre politique et culture : on souhaite l’engagement des élus dans la culture, tout en voulant les dissuader de toute forme d’ingérence.

Lire aussi : Culture : quand élus et professions culturelles se marchent sur les pieds

Il y a aussi la reconnaissance des droits culturels…

Effectivement, c’est l’autre élément majeur de ce texte. A la surprise générale, cette notion a finalement été adoptée, alors qu’elle constituait un point de désaccord entre les députés et les sénateurs.
Deux scénarios sont possibles : soit cette notion reste purement rhétorique ; soit les élus s’en emparent pour ouvrir le débat sur les politiques culturelles. Et, dans ce cas, il peut y avoir une perspective intéressante, en lien avec le projet de loi « CAP » (2).
Là encore deux chemins sont possibles pour ce débat : soit les politiques culturelles, percluses de contraintes budgétaires, restent dans une logique de consécration de l’existant et de ce qui est déjà reconnu par le monde de l’art et de la culture, et elles deviennent donc de plus en plus conservatoires et conservatrices ; soit, on rebat les cartes, avec une approche ouverte des droits culturels, et les politiques culturelles consacrent nos héritages sans jamais cesser de s’ouvrir à l’émergence, ou plutôt aux émergences, puisque les droits culturels imposent la pluralité, donc le débat.

N’est-ce pas une perspective plutôt positive pour les artistes ?

Cela ne fait pas forcément l’affaire de ceux qui sont en place et qui bénéficient déjà des politiques culturelles. Eux aimeraient qu’on en reste là. Pour ceux qui revendiquent le soutien des politiques publiques sans l’avoir obtenu jusqu’à présent, ce débat peut avoir le mérite de leur faire comprendre les contraintes que cela implique.

Depuis l’adoption de la loi NOTRe, certains élus disent : « avec les droits culturels, les publics sont entrés dans les politiques culturelles ». Partagez-vous cette analyse ?

Tout d’abord, n’allons pas trop vite : il ne s’agit, pour le moment, que d’un discours. De plus, les publics n’ont pas attendu l’article 28A de la loi NOTRe pour être un objet de préoccupation et de légitimation des politiques culturelles. Ce, quel que soit le bord politique depuis lequel on regarde les choses : qu’il s’agisse de la fameuse lettre de mission envoyée en 2007 par Nicolas Sarkozy, alors Président de la République, à sa ministre de la culture Christine Albanel ou de l’affirmation de la nécessaire « politique des publics » par le ministère de la Culture et les différents partis de gauche.
Ensuite, la question de fond est de savoir comment on intègre les publics dans les politiques culturelles et quels sont les risques.

Quels sont les enjeux ?

Pour résumer, il s’agit de déjouer les déterminismes sociaux les plus scandaleux, sans tomber dans l’angélisme de l’acteur libre et sans contraintes. Pour le dire autrement, il s’agit de faire mentir Bourdieu (3) sans bénir Touraine (4).

Cela pose beaucoup de questions, car il y a différentes modalités pour faire rentrer le public dans les politiques culturelles. Avec quel statut le fait-on entrer ? Comme public participant ? Mais, participant à quoi ? A la décision artistique ? Dans ce cas, que devient le programmateur artistique ? Est-ce que ce dernier devient le facilitateur qui s’auto-abstient de tout choix artistique au motif que le public est roi ? Mais qui l’a fait roi ? Et sur quoi règne-t-il ? Lui donne-t-on le droit, en tant public critique, de participer à la décision artistique aux côtés des programmateurs et en discussion avec les artistes ? Auquel cas, il faut une sorte de formation du public, pour lui proposer ce à quoi il n’est pas forcément préparé : savoir juger de ce qui est pertinent pour lui-même, mais aussi pour les autres.

Quel est le risque ?

D’abord, il faut se demander de quel public on parle ? Les expériences qui ont été observées dans différents domaines (arts plastiques, théâtre, danse…) montrent que le risque, c’est de consacrer une partie de ces publics qui participent déjà aux politiques culturelles, donc de laisser de côté des publics déjà en marge de celles-ci. Au bout du compte, le risque est de pratiquer, au nom d’une politique d’ouverture et de mise en discussion des politiques culturelles, une politique socialement injuste.

Y a-t-il d’autres risques ?

Oui, celui de l’émergence d’une relation nouvelle qui s’introduit entre le public et les artistes. Derrière tout cela, il y a la question de la fonction sociale de l’art, qu’il est louable de mettre en débat. Là, il s’agit de la problématique de la participation du public à la création, et non simplement à la décision artistique. Cette relation entre artistes et publics doit se garder de deux dangers, diamétralement opposés, mais qu’on voit assez souvent se mettre en place.
Le premier est la dilution de toute dimension artistique, au motif de la promotion d’un processus social d’action culturelle. Que fait l’artiste, sur le plan de sa propre créativité, dans ce processus, où finalement il abdique de ce qui fait sa contribution propre ? C’est le risque de la régression de l’artiste en animateur socio-culturel. Donc, l’enjeu, c’est le statut de la création artistique, y compris au sein de ces processus.
Le second, symétrique, est ce que j’appelle « le public ventriloque » : situation où le public est convoqué à participer à une création. Selon des processus formels, il va s’exprimer, mais, au fond, il est dans la main de l’artiste. L’artiste se sert de ce terreau, de ce matériau, le public, lui, restant largement inerte du point de vue de la créativité.
Donc, l’entrée du public dans les politiques culturelles, qu’elle se fasse sous l’angle de la décision ou de la création, est un chemin semé d’embûches. Il faut expérimenter. C’est ce que nous faisons dans le cadre du projet BeSpectACTive, un projet soutenu par le programme Europe Creative de l’Union Européenne. Il faut être prudent, parce que, contrairement à une idée reçue, les « petits pas » que l’ont fait dans cette direction, peuvent, au final, avoir des effets pervers, et éloigner de l’objectif général, qui est l’ouverture à tous les publics.

En France, cette problématique est récente et elle n’est pas ancrée dans les territoires…

Effectivement. On le voit à travers les affirmations contradictoires qui entourent ces expériences : certains claironnent avoir tué le déterminisme social. D’autres, que les vieilles lois d’airain de l’inégalité devant la culture demeurent. Il est certain que si on annonce qu’on va effacer d’un trait de plume tous les déterminismes sociaux, qui ont des racines profondes, on ne peut pas être pris au sérieux. Il faut du temps pour que publics et artistes se forment à ces processus et que cette problématique fasse partie de la culture politique des lieux.

Une autre disposition de la loi NOTRe (5) ouvre la possibilité, pour les compétence partagées entre l’Etat et les collectivités locales, d’une délégation de l’instruction et de l’octroi des subventions. Quels en sont les enjeux ?

A court terme, cette disposition ouvre une perspective intéressante, dans la mesure où la loi NOTRe va se mettre en oeuvre au moment où certaines régions procèderont à leur fusion : elles n’harmoniseront ni tout de suite, ni facilement leurs compétences et politiques culturelles. Certaines régions pourront considérer qu’une délégation, soit vers l’Etat, d’un côté, soit vers les conseils départementaux, ou les métropoles, de l’autre, est une façon d’alléger le fardeau.
Au-delà, la délégation d’instruction et d’octroi des subventions comporte un risque énorme : la tentation peut être grande, pour une collectivité locale, de dire à la collectivité délégataire : « occupez-vous de tout, nous n’intervenons plus financièrement. » Ce qui serait, bien sûr, le scénario du pire, car c’en serait fini de la responsabilité conjointe dont nous parlions au début de cet entretien.

Dans le sens ascendant, vers l’Etat, n’y a-t-il pas aussi un risque de recentralisation ?

Si, c’est l’autre danger. Dans le rapport de forces actuel entre l’Etat et les collectivités (6), on peut, certes, imaginer que le risque n’existe pas, qu’une éventuelle délégation ne porterait que sur la gestion des subventions.
Cependant, qu’est-ce qui, à l’avenir, pourrait empêcher l’Etat de dire : « vous m’avez délégué la gestion des subventions, eh bien je vais les accorder selon telle et telle condition. » Or, même si l’Etat, globalement, partage à peu près les mêmes valeurs que les collectivités, ses critères de subvention ne sont pas nécessairement les mêmes.
Autrement dit, par le biais d’un instrument en apparence neutre, à savoir la gestion de subventions, on peut avoir une sorte de reprise en main par l’Etat des dispositifs de financement de la culture en région, au niveau territorial. Ce risque n’est donc pas à écarter. Ce qui est paradoxal, c’est que cela se déroule dans un contexte où le ministère ne fait pas vraiment preuve d’une grande capacité à définir un vrai projet politique pour la culture. Il pare au plus pressé, fait, ici et là, le pompier, comme c’est le cas avec les pactes culturels. Il donne l’impression d’être écartelé entre des clientèles, des références culturelles et des paradigmes potentiellement contradictoires entre eux. Sans parler des tiraillements budgétaires.

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    Notes

    Note 01 - L'article 103 (ex 28A) stipule : la responsabilité en matière culturelle est exercée conjointement par les collectivités territoriales et l’État dans le respect des droits culturels énoncés par la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005. - Retourner au texte

    Note 02 - projet de loi sur la liberté de création, l’architecture et le patrimoine - Retourner au texte

    Note 05 - L'article 105 (ex 29) stipule : "dans les domaines de compétences partagées, l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut, par convention, déléguer l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions à l’une des personnes publiques précitées. Lorsque le délégant et le délégataire sont des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la délégation est régie par l’article L. 1111-8. [du Code général des collectivités territoriale, ndlr]. Lorsque le délégant est l’État, la délégation est régie par l’article L. 1111-8-1. Lorsque le délégataire est l’État, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui souhaite déléguer l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions soumet sa demande pour avis à la conférence territoriale de l’action publique. La demande de délégation et l’avis de la conférence territoriale de l’action publique sont transmis aux ministres concernés par le représentant de l’État dans la région. Lorsque la demande de délégation mentionnée au quatrième alinéa du présent article est acceptée, un projet de convention est communiqué par la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au représentant de l’État dans la région, dans un délai d’un an à compter de la notification de l’acceptation de sa demande. La délégation est décidée par décret.La convention de délégation en fixe la durée, définit les objectifs à atteindre, précise les moyens mis en œuvre ainsi que les modalités de contrôle de l’exécution de la délégation.] - Retourner au texte

    Note 06 - les collectivités financent environ 75% des dépenses culturelles, soit 7,6 milliards d’euros /(Source : Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010, DEPS, ministère de la culture, 2013 - Retourner au texte

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