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[Tribune] Fiscalité locale

L’Etat doit rembourser près de 750 millions d’euros aux collectivités territoriales !

Publié le • Par • dans : Billets finances, France, Tribune

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11431742405_dce2a56afd_k © Flickr cc by Simon Cunningham

Les prélèvements opérés par l’Etat en 2012, 2013 et 2014 sur les dotations de compensation des EPCI et sur les dotations forfaitaires des communes sont irréguliers en ce qu’ils sont fondés sur la base de simples circulaires et non sur la base d’une loi, laquelle est indispensable en vertu de la Constitution.

Aldo SEVINO & Dimitri GAUTHIER, avocat (Cabinet ASEA) & juriste

 

A la suite de la réforme de la fiscalité locale initiée par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, qui a notamment supprimé la taxe professionnelle, les collectivités territoriales se sont vues affecter le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) à compter de l’année 2011.

Le régime de la Tascom

La TASCOM est due par les établissements commerciaux permanents dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur ou égal à 460 000 euros et dont la surface de vente est supérieure à 400 mètres carrés. Son montant est obtenu en appliquant à la totalité de la surface de vente un tarif qui varie selon le chiffre d’affaires annuel au mètre carré, la superficie et l’activité.  Cette taxe était initialement perçue par l’Etat. Toutefois, avec la suppression de la taxe professionnelle et l’institution de la contribution économique territoriale, l’Etat a souhaité compenser une partie des pertes subies par les communes et EPCI en leur transférant le produit de la TASCOM.

Lors de l’année de mise en œuvre de cette réforme, la TASCOM, du moins pour l’année 2011, n’a pas constitué une recette nouvelle, les collectivités subissant une déduction à due concurrence de la compensation, intégrée dans la dotation globale de fonctionnement, de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.

L’alinéa 1.2.4.2 de l’article 77  de la loi précitée prévoit en effet que « le montant de la compensation prévue au D de l’article 44 de la loi de finances pour 1999 ou de la dotation de compensation prévue à l’article L. 5211-28-1 du Code général des collectivités territoriales est diminué en 2011 d’un montant égal, pour chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l’Etat en 2010 sur le territoire de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale ».

Au titre de l’année 2011, cette disposition a donc été expressément prévue par un dispositif législatif, à savoir l’alinéa 1.2.4.2 de l’article 77 précité.

Règles constitutionnelles

En revanche, pour les années 2012, 2013 et 2014, ce montant a été prélevé sur le seul fondement de trois circulaires ministérielles en date des 28 mars 2012, 5 avril 2013 et 20 mai 2014 pour les communes et en date des 15 mars 2012, 5 avril 2013 et 25 avril 2014 pour les EPCI, en violation des règles constitutionnelles régissant la matière fiscale.

Ces prélèvements, formalisés par des fiches individuelles DGF et non par les notifications d’attribution des dotations, ont donc été réalisés sur le fondement d’aucune base légale. Or, l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux (…) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

Interrogé précisément sur le mécanisme du prélèvement de la TASCOM, le Conseil constitutionnel a rappelé ce principe en considérant que « l’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; que, si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités s’administrent librement par des conseils élus et bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement, chacune d’elle le fait dans les conditions prévues par la loi » (C. const. 22 décembre 2013, décision n° 2013-355 QPC).

Les prélèvements opérés par l’Etat en 2012, 2013 et 2014 sur les dotations de compensation des EPCI et sur les dotations forfaitaires des communes sont donc irréguliers en ce qu’ils  sont fondés sur la base de simples circulaires et non sur la base d’une loi, laquelle est indispensable en vertu de la Constitution.

Décisions fautives

Ainsi, par une importante décision du 16 juillet 2014, le Conseil d’Etat a jugé que « les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les EPCI, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l’Etat à ces établissements publics, ne sont applicables qu’au titre de la seule année 2011, qu’aucune autre disposition du Code général des collectivités territoriales applicable en 2013, ni aucun autre texte ne prévoit que ces mécanismes s’appliquent aux EPCI au titre de l’année 2013 ; que, par suite, le ministre de l’intérieur a ajouté aux dispositions législatives en indiquant dans sa circulaire du 5 avril 2013 que « je vous rappelle en outre que la dotation de compensation des EPCI est minorée depuis 2011 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l’Etat sur le territoire de la collectivité en 2010 » (CE, 16 juillet 2014, Communauté de communes du Val-de-Sèvre, n° 369736).

Si, dans le cas d’espèce qui lui était soumis, le Conseil d’Etat n’a annulé que la disposition incluse dans la circulaire de 2013 relative aux EPCI, il n’en demeure pas moins que les circulaires relatives aux dotations de compensation de 2012 et 2014 ainsi que les circulaires relatives aux dotations forfaitaires de 2012, 2013 et 2014 adoptent un mécanisme identique en ajoutant indûment à la loi. Ces dernières sont donc également illégales.

En conséquence, les décisions de prélèvement prises sur la base de ces circulaires ne peuvent qu’être irrégulières et sont nécessairement fautives. Ces décisions fautives causent par ailleurs un préjudice financier important aux communes et EPCI dès lors qu’elles privent ces dernières du montant de la TASCOM, qui correspond au total à près de 750 millions d’euros (estimation du bureau d’études Cap Hornier).

Une loi rétroactive ?

Il a été craint que par une loi de finances rectificative, le législateur valide rétroactivement les prélèvements irrégulièrement opérés. L’adoption de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 aurait pu être cette occasion. Fort heureusement pour les communes et les EPCI, il n’en a rien été. L’article 114 de la loi précitée prévoit en effet en son point I qu’ « au dernier alinéa du 2 de l’article L. 2334-7 du Code général des collectivités territoriales, les mots ‘en 2011’ sont supprimés ». De même, il prévoit en son point II qu’ « au 1.2.4.2 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, les mots ‘en 2011’ sont supprimés ».

Toutefois, l’article 2 du Code civil dispose que « la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif ». Il est aussi de jurisprudence constante que le caractère rétroactif d’une loi ne peut résulter que d’une prescription formelle du législateur. Or, il ne ressort en aucun cas de l’article 114 de la loi de finances pour 2015 que le législateur a souhaité conféré un caractère rétroactif à la loi de finances. L’article précité ne légalise donc aucunement les prélèvements effectués par l’Etat sur les dotations de compensation des EPCI et sur les dotations forfaitaires des communes.

Certes, l’exposé des motifs de l’amendement n° II-675, introduisant l’article 77 précité dans la loi de finances pour 2015, prévoit que « le prélèvement opéré sur la dotation de compensation ou à défaut sur la fiscalité des communes et des EPCI au titre du transfert de la TASCOM a été effectué pour la première fois en 2011, puis a été reconduit chaque année depuis cette date ».

Néanmoins, l’exposé des motifs d’un amendement ne constitue aucunement une base législative et ne peut pas conférer un caractère rétroactif à la disposition législative concernée.

Par conséquent, la suppression de la référence à l’année 2011 de l’article L. 2334-7 du Code général des collectivités territoriales et de l’article 77 précité, si elle autorise désormais les prélèvements réalisés à compter de l’année 2015, n’a pas pour autant effet de donner implicitement une portée rétroactive à la loi de finances pour 2015.

L’illégalité des décisions de prélèvement du montant de la TASCOM au titre des années 2012, 2013 et 2014 n’a donc pas été rétroactivement effacée. Les collectivités territoriales ont donc la possibilité d’engager une action contre l’Etat pour « récupérer » les sommes irrégulièrement déduites. Une telle action devra être introduite le plus rapidement possible, avant la promulgation d’une possible loi de finances rectificative.

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  1. 1. AB 21/07/2015, 18h10

    cet article est très interessant.

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