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Organisation territoriale

« Les élites urbaines ferment les yeux sur les effets sociaux de la métropolisation » – Gilles Pinson

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la une, France

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Gilles PINSON, sociologue © RODOLPHE ESCHER

Menant une réflexion à la croisée de la science politique, de la géographie et de l’économie, Gilles Pinson observe depuis plusieurs années l’émancipation des « pouvoirs urbains » de leur tutelle étatique. Cet enseignant à Sciences-Po Bordeaux revient sur l’Acte III de la décentralisation, la montée en puissance des métropoles et des régions que ces réformes entérinent, le regain des inégalités qu'elles sont appelées à résorber, ainsi que les mutations de la démocratie locale. Entretien.

 

Plus de trente ans après les premières lois de décentralisation, peut-on dire que les collectivités détiennent désormais un rôle clé dans la vie politique française ?

Simples espaces de mise en œuvre des politiques de l’Etat jusqu’à la fin des années 1970, les collectivités territoriales participent, aujourd’hui, pleinement à leur élaboration. Elles sont devenues des acteurs incontournables… des politiques publiques !

A partir du terrain, certaines administrations locales réinventent en effet les politiques de logement, de développement économique, ou même d’action sociale. Leurs innovations sont même, parfois, transférées au niveau national en vue d’une généralisation à la France entière. Pour autant, ni les villes ni les régions ne participent encore à la vie politique nationale.

La concentration des médias au sein de la région-capitale et l’absence de véritable journalisme politique local offrent peu de visibilité aux collectivités, toujours considérées comme des échelles politiques secondaires. Ce qui d’ailleurs n’est pas pour déplaire à leurs exécutifs, ravis de pouvoir développer leurs projets urbains – des projets éminemment politiques – à l’abri des regards, et ainsi d’échapper à l’affrontement ritualisé des polémiques politiciennes.

Certaines collectivités bousculent l’Etat pour faire entendre une voix dissonante sur le réchauffement climatique, les règles du commerce international ou plus récemment le soutien à l’agriculture locale. Comment se vit cette perte de perte de puissance dans un pays si centralisé ?

L’érosion du pouvoir de l’Etat interventionniste est masquée en France par la focalisation de l’attention médiatique sur l’échelon national et la gesticulation constante du personnel politique. Même si le pouvoir s’échappe, depuis plusieurs années déjà, vers des instances supranationales comme le FMI et l’UE ou locales comme les régions ou les intercommunalités, le mythe de l’Etat tout-puissant perdure.

Il y a encore, dans notre pays, une croyance très forte dans la capacité de l’Etat à incarner, seul, l’autorité politique. D’ailleurs, je dois reconnaître qu’après s’être retrouvés désemparés face au nouveau monde qu’ils avaient contribué à créer dans les années 1980 – globalisation, européanisation, décentralisation – , la plupart des Etats sont parvenus à retrouver, depuis, une place centrale dans cette gouvernance multi-niveaux.

Moins présent dans la production des politiques publiques, l’Etat français influe plus que jamais sur le comportement des collectivités. Le label French Tech, pour ne prendre que cet exemple, est un formidable outil pour orienter les actions des élites urbaines à distance.

La baisse des dotations présente aussi cette « vertu »…

La contrainte budgétaire dont l’Etat dispose, en pleine crise des finances publiques, lui offre effectivement un moyen de pression supplémentaire sur les collectivités. Pas tant vis-à-vis des grandes villes, qui disposent d’une relative autonomie fiscale, mais surtout en ce qui concerne certains départements et régions guettés par la tiers-mondisation.

C’est le cas notamment du Limousin, qui risque d’autant plus de se retrouver paralysé dans un avenir proche qu’il est, aujourd’hui encore plus qu’hier, davantage soumis aux transformations du capitalisme et de moins en moins protégé par le « parapluie » de l’Etat.

« Le logiciel de l’aménagement a radicalement changé »

Face au décrochage de certaines collectivités, n’assiste-t-on pas toutefois à une reconfiguration de l’Etat aménageur ?

Au contraire, c’est tout l’inverse ! La création du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) relève plus d’une concession accordée à la gauche de la gauche que d’un retour en grâce du « keynésianisme spatial. » Et pour cause : le logiciel de l’aménagement a radicalement changé depuis cinquante ans.

Ne sachant plus faire de développement à travers la planification, les hauts fonctionnaires à l’origine de la loi MAPTAM se sont persuadés que la clé du développement économique réside, désormais, dans la spécialisation des territoires urbains sur l’accueil des « fonctions stratégiques » d’entreprises tertiaires innovantes… Les gouvernements privilégient la solution la plus facile : faire grossir Marseille, Lille, Nantes ou encore Toulouse jusqu’à ce qu’elles deviennent des « métropoles », où, croient-ils, la croissance et la prospérité poussent toutes seules !

Justement, quels types de métropoles sommes-nous en train de construire, aujourd’hui, en France ?

Obnubilés par les avancées que ce grossissement peut permettre, les partisans du fait urbain ont encore du mal à penser les conséquences sociales de la métropolisation. Le prix du foncier s’envole jusqu’à provoquer d’importants effets d’éviction : les cadres bénéficiant d’emplois qualifiés et bien rémunérés remplacent une partie des classes populaires. Les stratégies de développement économique en place renforcent également la dualisation du peuplement.

Ces ménages plus aisés cohabitent, dans un formidable entre-soi, avec des individus précaires travaillant dans des services de proximité, à leur disposition. Même les grandes villes ayant déjà inventé quelques antidotes aux effets néfastes de la métropolisation – dont les logements sociaux – deviennent, du coup, assez inégalitaires.

Il y a effectivement un chaînon manquant entre les politiques d’attractivité visant à faciliter l’installation des activités à forte valeur ajoutée, et les dispositifs d’insertion sociale et professionnelle. L’illusion que les industries manufacturières avaient vocation à être délocalisées en Asie a provoqué un certain désintérêt pour ces activités de la part des édiles urbains et de leurs administrations. Et la disparition, en parallèle, d’une bonne partie des emplois industriels qualifiés.

« Le gouvernement aurait dû poser plus clairement la question de la coopération »

Est-ce à dire qu’aucune intercommunalité française ne réfléchit sur ces problématiques d’emploi, de peuplement, de mixité sociale ou encore de lutte contre les inégalités ?

Si, le Grand Lyon cherche depuis peu à maîtriser les prix du foncier en parallèle de sa politique de soutien aux PME. Gérard Collomb semble prendre conscience qu’une politique de développement économique ne pouvait se résumer à soigner l’accueil des multinationales et de ses cadres tout en créant des dispositifs d’insertion par l’activité économique à destination des non-diplômés, mais devait aussi permettre le maintien de son tissu industriel pour les classes moyennes.

Reste que la métropole lyonnaise est un cas fascinant, pour ne pas dire à part. Nous avons là une véritable intercommunalité de projet, très innovante dans la production de politiques publiques. Pour des raisons autant démographiques que politiques, elle est parvenue à échapper à la neutralisation municipaliste et aux égoïsmes locaux, contrairement à Montpellier, Nice ou Bordeaux où il n’y a d’ailleurs encore aucune réflexion sérieuse sur les enjeux de ségrégation.

Dans un article de la revue Hérodote, vous craignez que la réforme territoriale rigidifie l’action publique et mette à mal la coopération entre collectivités. Pourquoi ?

Le Grand Lyon a été tellement efficace sur le plan du développement économique qu’il a phagocyté la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) ! Les acteurs économiques eux-mêmes sont devenus des militants de l’intercommunalité. Sauf que son poids grandissant dans l’organisation politique locale a fini par rendre jaloux le conseil régional de Rhône-Alpes, censé être compétent et plus légitime sur le développement économique…

L’un des principaux avantages de l’intercommunalité française, jusqu’alors, résidait dans sa souplesse. En fétichisant et en rigidifiant leurs périmètres, la loi MAPTAM va fabriquer des crispations politiques à la frontière des métropoles. Les coalitions institutionnelles risquent de s’appauvrir, les pôles métropolitains devraient être mis en hibernation, tandis que des SCOT défensifs potentiellement source de conflits vont émerger. Les schémas prescriptifs régionaux prévus par la loi NOTRe sont, eux aussi, susceptibles de gripper l’inter-territorialité.

Au-delà de ce risque, diriez-vous que le gouvernement s’est montré à la hauteur de l’enjeu de « l’Acte 3 de la décentralisation » ?

Oui, car la loi MAPTAM ambitionne de corriger la faiblesse du tissu urbain français. C’est la fin d’une mystique assez pétainiste qui visait à préserver la qualité de vie de la province française au détriment de la seule région parisienne; c’est la mort d’un système clientéliste ruraliste assurant l’uniformité des services publics en ville comme en campagne.

Il ne reste plus désormais qu’à raccrocher ces territoires ruraux – qui ont été habitués à recevoir beaucoup d’argent public – aux dynamiques métropolitaines. « L’Acte 3 de la décentralisation » va indéniablement dans le bon sens, même si le gouvernement aurait dû, selon moi, poser plus clairement la question de la péréquation et de la solidarité, ainsi que celle de la coopération entre les différents niveaux de collectivités, au cours de l’examen de la loi NOTRe.

Dans une organisation à géométrie variable, les laissés-pour-compte de la métropolisation auraient pu être pris sous l’aile de fédérations d’intercommunalités, de certains départements voire même de régions-providence. Sauf que, par peur de se confronter à Bercy et aux corps des inspecteurs des Finances, le gouvernement s’est contenté d’agrandir le périmètre des régions plutôt que leur déléguer enfin des compétences stratégiques. C’est regrettable.

« C’est terrible, mais le déficit démocratique est fonctionnel »

Que traduit le remplacement du terme « gouvernement » par « gouvernance » dans la manière de fabriquer l’action publique au niveau local ?

Ce changement lexical entérine le fait que les politiques publiques ne sont plus mises en œuvre par un seul acteur public tirant profit de sa légitimité politique, et qu’elles peuvent même être portées par des acteurs privés comme Véolia, Bouygues ou Eiffage. Les mécanismes de prise de décision se sont considérablement complexifiés avec la multiplication des échelles politiques (locale, régionale, nationale, européenne, internationale) et la dérégulation du secteur public.

C’est difficile à entendre pour certains, car cette notion a été remise au goût du jour dans les années 1990 par les responsables de la Banque Mondiale et du FMI – tenants d’une idéologie antipolitique où le secteur public n’aurait vocation qu’à favoriser l’épanouissement des acteurs privés. Reste que ce terme synthétise bien les nouvelles manières de produire de l’action publique, au niveau international comme local.

Justement, cette nouvelle façon de gouverner les territoires n’est-elle pas symptomatique du piteux état de la démocratie locale ?

Tout à fait, il est aussi possible d’insister sur l’opacité démocratique que charrie le terme « gouvernance. » Les intercommunalités, et particulièrement leurs multiples satellites que représentent les SEM et autres SPL, forment des « boîtes noires » de la décision politique. C’est particulièrement vrai au sein du Grand Lyon.

Le véritable problème est que ce déficit démocratique… est fonctionnel : c’est sans doute parce qu’il n’y a pas de débat public organisé dans tous ces cénacles fonctionnant à huis-clos que les maires – comme les chefs d’Etats à l’échelle européenne – acceptent de négocier une diminution de leur souveraineté.

N’y-a-t’il pas eu, néanmoins, quelques signes de démocratisation des EPCI au cours des dernières années ?

Les élus communautaires ont effectivement été élus au suffrage universel en 2014, par le biais d’un système de fléchage dans le cadre des élections municipales. Supprimer ce fléchage en 2020 irait dans le sens de l’histoire, puisque ces structures deviennent de plus en plus puissantes et gèrent des budgets colossaux. Cela permettra, qui plus est, de redécouvrir des lignes de clivage idéologiques et non plus seulement territoriales, et donc clarifiera les alternatives.

J’y suis favorable en tant que citoyen. Néanmoins, il faut aussi être conscient qu’une telle évolution du mode de scrutin nous fera perdre automatiquement en capacité d’innovation politique. Ce qui est critiquable d’un point de vue démocratique est synonyme d’efficacité de l’action publique. C’est terrible mais c’est comme ça.

Références

Professeur à Sciences Po Bordeaux depuis 2013, Gilles Pinson co-dirige également le master « Altervilles » porté par l’université de Lyon et enseigne à Sciences Po Paris dans le master « Stratégies territoriales et urbaines. » Il assure la rédaction en chef de la revue en ligne Métropoles et a publié plusieurs ouvrages :

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  1. 1. schwab 02/10/2015, 17h00

    c'est terrible nous dit-il mais c'est formidable et il adore.
    Vive la gestion technico-administrative. A bas les bouseux et m... à la démocratie c'est pas efficace

  2. 2. Albert 01/10/2015, 16h27

    monsieur Gilles Pinson fait une belle analyse. c'est difficile de rajouter un commentaire après un aussi bel exposé.
    le fait que les métropoles peuvent avoir des effets sociaux non positifs, non mesurés encore à ce jour, est une hypothèse plausible. le foncier peut flamber, il est vrai, les logements non accessibles à tous, une forme de ségrégation sociale. ce problème existe aujourd'hui, l'arrivée des métropoles peut l'accentuer, l'avenir nous le dira.
    le deuxième point que je souhaite aborder, c'est cette fameuse "gouvernance" des métropoles. d'un coté les maires, avec leur petites communes, ne sont plus les seuls décideurs des constructions sur les villes, ce qui est un bon point pour la mixité et la démocratie. de l'autre coté, il ne faudrait pas que les métropoles fonctionnent avec une lenteur d'exécutif, à couper le souffle, de toutes les bonnes volontés, de la créativité, de l'audace, de l'efficacité.
    les métropoles devront être efficaces , avec des circuits courts de décision, une bonne délégation aux agents, des résultats sur le terrain. le fait de voir grand, ne nous empêche pas d’être réactifs et disponibles aux populations.
    l'avantage des collectivités, c'est qu'elles sont plus rapides que les services d’État. ne perdons pas cette avantage avec la création de métropoles trop complexes, trop lentes, ou l'inertie serait le moteur caché.

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