Risques naturels et milieux aquatiques

La Gemapi n’est plus si imbuvable

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crue Oise - archives.gouvernement.fr

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C’est le 15 juillet 2015 que doit se tenir la réunion conclusive entre les associations d’élus et les représentants des ministères sur la Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi). Les aménagements apportés à cette nouvelle compétence affectée au bloc local, d’abord jugée « inapplicable » par l’Association des maires de France, rendent la Gemapi plus avenante. Avancée : départements et régions pourront continuer à accompagner communes et intercos. Les digues orphelines restent un point de blocage.

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Cap sur la Gemapi

La « Gemapi » a d’abord été un sigle de plus dans le paysage, déjà surchargé, des outils de gestion de l’eau. Elle est vite devenue un sujet de discorde, les élus locaux et intercommunaux n’étant guère empressés d’assumer la « gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations », que leur confie la loi sur la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles (Maptam) de 2014.

« Cette compétence était jusqu’alors facultative et partagée entre les diverses catégories de collectivités, ce qui rendait difficile la mise en place de politiques cohérentes », a justifié le député (PS, Côtes d’Armor), Michel Lesage, lors d’un colloque organisé, le 8 juin 2015 à l’Assemblée nationale, par les associations d’élus et Fleuves et rivières de France (fédérant les Établissements publics territoriaux de bassin). Concédant que la loi a suscité des « inquiétudes sur les responsabilités et le financement », l’auteur d’un rapport d’évaluation de la politique de l’eau (juin 2013, PDF) assure que « le texte va dans le sens de l’histoire, c’est-à-dire de la nécessaire efficacité et de l’adaptation de notre modèle cinquantenaire, fondé par la loi sur l’eau de 1964 ».

Les structures de bassin confortées

La Gemapi couvre quatre champs d’intervention : l’aménagement des bassins et sous-bassins hydrographiques ; l’entretien des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau ; la défense contre les inondations et la mer (digues) ; la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques. Curieusement, la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement n’y est pas intégrée.

L’article 59 de la loi Maptam vise à « structurer la maîtrise d’ouvrage publique à l’échelle nationale et à rationaliser l’organisation territoriale, marquée par l’enchevêtrement et la dispersion des pouvoirs locaux », fait valoir Jean-Baptiste Buten, du ministère de l’Écologie. Si la loi du 27 janvier 2014 attribue aux communes et à leurs groupements la responsabilité de la Gemapi, il n’est pas pour autant question de faire table rase des entités déjà à l’œuvre sur le terrain : « Les structures qui fonctionnent sont à pérenniser », poursuit le représentant de la Direction de l’eau et de la biodiversité.

Les structures de bassin sont donc confortées. Les Établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et les Établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (Epage) pourront assurer la Gemapi, après transfert de compétence par le bloc local. « L’EPTB, c’est une sacrée bonne solution ! » proclame Bernard Lenglet, président de l’établissement couvrant le bassin de la Somme.

Deux ans de préparation supplémentaires

Sous la pression des élus locaux, la loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) a décalé au 1er janvier 2018 l’entrée en vigueur de la Gemapi, initialement prévue au 1er janvier 2016 par la loi Maptam. « Deux ans ne seront pas de trop pour définir nos outils de travail », remarque André Flajolet, président du groupe eau de l’Association des maires de France (AMF).

Pour autant, « le report ne doit pas être consacré à ériger des sacs de sable et des digues contre la réforme, mais à diffuser l’information pour préparer sa mise en place et la montée en compétences », souligne Pierre Berges, directeur adjoint du cabinet de la ministre de la Décentralisation, Marylise Lebranchu.

Message reçu du côté des EPTB : « On ne va pas se lamenter, on va avancer », affirme Bernard Lenglet, précisant que, sur la Gemapi, « les élus ne sont pas là pour avoir une démarche de mandat mais une vision à trente ans ». Le député (PS) du Lot et président du Conseil national de l’eau, Jean Launay, partage « la confiance » de l’élu de la Somme.

Dans la vallée de l’Arve (qui relie le Mont-Blanc au lac Léman), la crue d’avril dernier, « plus que centennale, a pulvérisé la dernière référence datant de 1968, relate Martial Saddier, président de l’EPTB couvrant ce bassin. Je m’appuie sur cet épisode pour promouvoir la Gemapi et la taxe associée. Les EPCI à fiscalité propre ont commencé à délibérer sur la prise de compétence, qui sera transférée à l’EPTB. La taxe devrait entrer en vigueur en 2016 ou 2017 », poursuit le député-maire (Républicains) de Bonneville (Haute-Savoie).

Fusion de syndicats et appui de l’Etat

Après quatre mois d’échanges entre les associations d’élus et le gouvernement (ministères de l’Écologie, de l’Économie et de l’Intérieur), la trêve sur le conflit « Gemapi » doit être officialisée le 15 juillet. État et collectivités dresseront, à l’échelle des six grands bassins hydrographiques, un état des lieux des forces en présence, pour aboutir à la définition d’un « socle », c’est-à-dire d’une carte révisée des acteurs de la Gemapi. Traduction en langage courant : « Des syndicats seront à fusionner », décrypte André Flajolet, qui représentait l’AMF dans les débats avec les ministères.

Par ailleurs, « une note très précise présentera les missions d’appui technique de l’État aux collectivités. Il y aura un accès massif au savoir », apprécie André Flajolet, également président du comité de bassin Artois-Picardie.

Départements et régions restent partenaires

Enfin, départements et régions ne resteront pas sur la berge : « Sur la base du volontariat, ils pourront financer des opérations et dialoguer avec les partenaires de la Gemapi », assure André Flajolet. Un point essentiel, sachant que les régions gèrent les crédits « considérables » du Fonds européen de développement régional (Feder) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), souligne l’ancien député, qui fut rapporteur de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006.

« Départements et régions pourront maintenir leur intervention historique : les premiers au titre de la solidarité territoriale et les secondes, de l’aménagement du territoire, du développement économique et de la biodiversité », développe Michel Lesage.

Seul litige en suspens : les quelque 570 km de digues orphelines, dont les propriétaires ne sont pas identifiés et dont les collectivités refusent le transfert. « Elles sont en mauvais état et ne sont pas de notre responsabilité historique », balaie André Flajolet.

A quoi bon une « aquataxe » ?

Les communes et établissements publics intercommunaux à fiscalité propre exerçant la Gemapi pourront instaurer une taxe, plafonnée à 40 euros par habitant. « Un seuil qui ne résulte pas d’une étude économétrique poussée », glisse Gaëtan Huet, consultant associé au cabinet Partenaires finances locales. Cette recette potentielle, prévue par la loi Maptam et rapidement surnommée « aquataxe », doit alimenter un budget annexe, isolant les flux liés à la Gemapi – pouvant notamment financer la contribution à un EPTB ou un Epage en cas de transfert de compétence.

Un vote intervenant avant le 1er octobre doit déterminer le produit de la taxe de l’année suivante, que les services fiscaux traduiront en points de fiscalité calculés sur la taxe foncière – « c’est-à-dire une base obsolète », note Gaëtan Huet, qui alerte sur « les besoins élevés de financement dans les territoires où les valeurs locatives sont faibles ». La taxe pourra certes être complétée par le budget général, les subventions, les emprunts et les dotations de l’État. Ces dernières se réduisant sévèrement, « il ne faut pas attendre deux ans pour réfléchir à cette taxe », conseille l’expert.

Reste qu’ « après les vagues de hausse de TVA, les collectivités n’ont pas du tout envie de créer un nouvel impôt », déclare Patrice Yung, représentant de l’Assemblée des communautés de France. Le président de l’agglomération Seine-Eure est plutôt partisan d’un financement par les agences de l’eau. Une solution sur laquelle Daniel Marcovitch, ancien président de l’association Fleuves et rivières de France, a sa petite idée : les agences bénéficieraient d’un prélèvement sur le fonds « Barnier » (ou de sa légère hausse), alimenté par les primes d’assurance. « L’appui des agences à la politique de prévention des inondations ne peut être financé par les actuelles redevances, calées sur les volumes d’eau distribués », argumente-t-il.

André Flajolet soutient cette option : « Il s’agirait d’une ponction préventive sur le monde assurantiel, en vue d’une baisse des charges ultérieures de réparation », défend le président du comité de bassin Artois-Picardie. L’élu du Pas-de-Calais ne se fait pas à l’idée « d’une taxe à instaurer par les collectivités locales quand l’État se défile » de la prévention des inondations. Surtout quand ce dernier, « pour contenir les déficits publics, ponctionne le budget des agences de l’eau, théoriquement affecté à la gestion de l’eau ».

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