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Finances départementales

Les propositions du rapport Jamet

Publié le 23/04/2010 • Par Martine Kis Philippe Pottiée-Sperry Romain Mazon • dans : A la une, France

Pierre Jamet dresse un constat inquiétant des finances des départements, mais évoque plusieurs pistes pour rétablir, à terme, leur équilibre.
Pierre Jamet dresse un constat inquiétant des finances des départements, mais évoque plusieurs pistes pour rétablir, à terme, leur équilibre. R. QUADRINI / KR Images Presse
Retour sur les analyses et propositions de Pierre Jamet, directeur général des services (DGS) du Rhône, qui a remis son rapport sur les finances départementales, le 22 avril 2010, au Premier ministre.

Le constat

En termes mesurés d’économiste, c’est un tableau inquiétant de la situation financière des départements qui est dressé par Pierre Jamet. Il formule trois observations en préalable :

  1. La gestion de trois prestations sociales, « en dehors de tout processus de décentralisation », a « bouleversé le rôle des départements » et créé « une véritable angoisse collective des décideurs, apeurés de ne pouvoir à terme, remplir leurs obligations ».
  2. Du fait d’une méconnaissance générale du rôle et du poids des départements, nombre de données économiques ne sont pas exploitées. Si bien que les signaux d’alerte ne sont pas repérés, ou mal interprétés. Ainsi, les départements sont considérés comme « à l’aise », au moment où la perception des droits de mutation s’effondre.
  3. L’hétérogénérité des départements est très forte, certains départements ruraux ayant de réelles difficultés à faire face à leurs obligations.

L’Assemblée des départements de France (ADF) avait recensé, en début d’année, une vingtaine de départementales rencontrant de graves difficultés financières pour boucler leur budget. De plus, face à des dépenses très fortement subies, les marges de manœuvre se raréfient.
Après avoir reçu le rapport Jamet, le Premier ministre a indiqué, dans un communiqué, qu’il réunirait courant mai les ministres concernés et la commission exécutive de l’ADF pour travailler sur « les nombreuses propositions du rapport. »

L’ADF n’a pas tardé à réagir au rapport Jamet en se réjouissant que ce dernier « confirme le constat établi depuis longtemps par l’ADF, et récemment validé par l’agence de notation internationale, Standard & Poor’s ».

Pierre Jamet estime qu’avec la réforme de la fiscalité locale, les départements iront vers « un découplage encore plus important (…) entre le dynamisme des dépenses sociales (…) et le caractère désormais figé de leurs ressources ». Jusqu’en 2008, fiscalité et marges disponibles permettaient d’absorber la croissance des dépenses sociales. Rien de tel depuis.

Aux dépenses obligatoires s’ajoutent des dépenses contraintes, relève Pierre Jamet : financement de grandes infrastructures et participations aux contrats de projet. Parmi ces dépenses figurent également des subventions aux communes et à leurs EPCI, pour près de 3 milliards d’euros.
Or, cette mutualisation des dépenses « traditionnellement tenue par les départements, a été dévolu aux structures intercommunales ». D’où une « concurrence » entre les deux catégories d’institutions, qui freine le développement des compétences des intercommunalités. Le rapport préconise donc un « désengagement du soutien à l’investissement communal ».
Les départements se retrouvant dans la situation de « quasi-opérateur de l’Etat » gérant des dispositifs mis en place par le législateur, le rapport demande un « renforcement et une meilleure lisibilité des systèmes de compensation/péréquation ».

Une aide financière exceptionnelle

Face à l’urgence de la situation – « la fin du 1er semestre 2010 va être cruciale » – le rapport Jamet préconise, à court terme, de créer un comité de suivi, en lien avec les administrations générales des finances publiques et les départements volontaires, pour préparer un dispositif d’aides, soit par abondement direct, soit par avance, assorti d’une convention portant engagement d’échanges d’information et de suivi budgétaire. Ce système serait étendu à l’exercice budgétaire 2011.

Cependant, il tient à souligner « l’inadéquation de tout système péréquateur en cas d’une augmentation encore accélérée des dépenses sociales », qui est un scénario fort probable.
A plus long terme, le DGS du Rhône plaide pour renforcer sous deux ans les systèmes et critères de péréquation et ne « retenir que des critères simples, pertinents, lisibles et actualisables ».

Diffuser les modes de gestion efficaces

Le rapport présente en outre une série de propositions de bonnes pratiques à diffuser « de façon à rapprocher des coûts de gestion trop disparates ». Il estime que cela passe notamment par l’analyse des modes de gestion des dispositifs sociaux par les départements, pour lesquels « des marges de progrès importantes peuvent être dégagées », selon Pierre Jamet.

Pas de suppression de la compétence générale

Le rapport Jamet constate une « sous-estimation assez générale de la dépense sociale » des départements. Et, selon lui, le phénomène n’est pas nouveau, il a démarré avec l’APA, il s’est prolongé avec le RSA après la quasi asphyxie initiale des services lors de la mise en place du RMI.
S’agissant du RSA, le phénomène a été aggravé pour les départements par une réalité différente des prévisions dans la répartition entre RSA socle et RSA chapeau ».

Par rapport au projet de loi relatif à la réforme territoriale, le DGS du Rhône ne semble pas favorable à la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions. « La simple recommandation adressée aux départements de se recentrer sur leurs dépenses obligatoires est simpliste et illusoire, affirme-t-il. A la fois en matière d’investissement et surtout en matière de fonctionnement, nombre des politiques facultatives dans le domaine scolaire, culturel, sportif… ont un impact social réel ».

Mesures ayant un impact financier

Reconnaissant les fortes difficultés budgétaires des conseils généraux, Pierre Jamet formule plusieurs propositions de natures très différentes mais qui, selon lui, ont toutes un impact financier. Les unes touchent le budget, les autres visent des améliorations législatives, réglementaires et parfois même de simples pratiques.

Pour limiter la hausse du RSA, il propose d’agir par voie réglementaire, comme cela a été le cas pour réduire l’évolution du passage des chômeurs en fin de droit au régime de RSA. « En stabilisant la dépense de RSA, l’imprévision de la charge financière des départements sera réduite », affirme le rapporteur.

Le rapport préconise aussi de garantir la recette de la journée affectée à la dépendance, de revoir les dispositifs du FMDI et de la péréquation des DMTO, ou encore de revisiter les systèmes de péréquation (travail long à faire sur deux ans).

Indispensable pilotage des politiques sociales

Par ailleurs, le DGS du Rhône plaide pour « créer des outils de gestion adaptés à la décentralisation ». Il s’agirait d’un travail commun Etat/collectivités pour élaborer des outils destinés à tous les secteurs, en particulier du domaine social. Les incohérences, inadaptations génératrices d’erreurs, d’indus, d’incompréhension, de gaspillage financier en matière de RMI, puis de RSA, sont à corriger d’urgence, plaide le rapporteur.
Et de prôner « des normes de cohérence, des normes d’interopérabilité » pour remédier aux défauts d’une décentralisation qui, depuis l’origine, a été mise en place en dehors de toute préoccupation de gestion adaptée.

Il fournit des ébauches d’outils de bonne gestion pour le RSA, les dossiers de handicap ou l’effectivité des prestations accomplies au domicile des bénéficiaires : bonne connaissance des bénéficiaires des prestations, de l’exacte consommation des crédits, de la solidarité des échanges d’information entre les administrations centrales et les départements…

Autre proposition : l’élaboration de référentiels à la fois sur le coût des prestations, des services et l’évaluation des politiques ; la diffusion de bonnes pratiques…

Des simplifications administratives

Pierre Jamet propose en outre plusieurs simplifications administratives, qui ressemblent bien souvent à de nouveaux transferts de compétences vers les départements. Dans le détail :

  • unification des services médicaux de la PMI et scolaires (pour améliorer la prévention et la surveillance médicale de tous les enfants jusqu’au collège tout en renforçant la couverture du territoire),
  • transfert au département de la compétence pour la création des EHPAD et autres établissements,
  • simplification des relations avec les services de prestation à domicile,
  • unification des établissements départementaux de l’enfance (favoriser la synergie avec les services de l’enfance et la mobilité des personnels),
  • suppression de certains cofinancements,
  • réorientation de la compétence en matière de fonds d’aide aux jeunes (transfert du FAJ aux régions ou à l’Etat via les directions départementales de la cohésion sociale),
  • transfert de la formation obligatoire aux régions,
  • redéfinition des modalités de prise en charge des mineurs étrangers isolés (charge qui doit être assumée par la solidarité nationale).

Favoriser les expérimentations

Le DGS du Rhône suggère plusieurs expérimentations, notamment concernant le statut des MDPH (tester sur trois ans des formules juridiques différentes du GIP, laissées à l’initiative locale), des guichets de services publics (test en grandeur nature de structures modernes et fonctionnelles où l’usager peut entrer en relation avec la CAF, la CPAM, la CRAM, Pôle Emploi, la SNCF), la création d’un statut d’auto-entrepreneur senior pour les services à la personne, l’élaboration de plans départementaux de logements adaptés à la dépendance…

Des mutualisations

Le rapport Jamet propose également des mutualisations, notamment des achats de matériels pour les personnes handicapées : le recours à des marchés publics mutualisés permettraient de garantir le financement du fonds de compensation du handicap pour tous les partenaires, au moins pour trois ans, comme de baisser les coûts, et cela avec l’accord des associations, pour mettre en place un système de gestion des matériels « profitable à tous ».
Sachant que les crédits de formation professionnelle sont surtout dirigés vers les personnes déjà au travail, le rapporteur suggère une obligation de convention conjointe régions/départements pour améliorer l’usage des crédits de formation en direction des bénéficiaires du RSA et des personnes handicapées.

L’ADF satisfaite du constat, pas des solutions

Dans la foulée de la remise du rapport Jamet, l’ADF s’est dite satisfaite de la proposition du Premier ministre d’une rencontre rapide avec elle pour entamer une concertation. L’ADF approuve également l’idée d’un financement exceptionnel, conjoncturel, proposée par le DGS du Rhône, tout en regrettant qu’elle ne soit suggérée que « pour quelques départements (sans méthode pour les identifier) ; cette mesure d’attente ne règle en rien les problèmes structurels, auquel chaque département se heurte aujourd’hui ».

Selon l’ADF, le vrai problème est celui du financement de l’APA, de la PCH et du RSA. Elle plaide pour « modifier, dès à présent, le montant de la compensation et les méthodes de péréquation, en distinguant clairement, comme le souligne le rapport, ces deux objectifs.

L’ADF déplore enfin que Pierre Jamet ne « dise rien de très précis sur l’impérieuse nécessité de rééquilibrer le système de financement des allocations individuelles de solidarité (…) qui concerne ni plus ni moins l’avenir des services publics locaux et de la solidarité nationale ».

Les départements de droite attendent les actions

Dans un communiqué du 23 avril, le groupe des départements de droite de l’ADF réagit au rapport Jamet

Après le constat, Bruno Sido, secrétaire général de l’ADF et ses collègues du groupe de la droite, du centre et des indépendants attendent les actions. Les départements ont su se remettre en question et évoluer afin de rendre un service de qualité au meilleur coût et sont prêts à améliorer encore leurs fonctionnements et pratiques. Mais ils attendent en retour que l’Etat modifie son comportement à leurs égards et travaillent à la réduction des contraintes qu’ils imposent aux collectivités.
Bruno SIDO et les présidents de conseils généraux du groupe de la droite, du centre et des indépendants sont surtout déterminés à obtenir par un dialogue constructif avec le gouvernement une avancée sur le financement de la décentralisation sociale.

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Commentaires

Les propositions du rapport Jamet

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BARNABE

23/04/2010 09h41

Un constat »objectif » intelligent et courageux de la part d’un DGS dont le patron est ministre sous SARKO.
Pour le reste, on sent que Pierre JAMET n’a pas osé aller plus loin que de montrer qu’il fallait d’abord changer de méthode ( mutualiser, coopérer, évaluer, innover ) alors que , bien évidemment, ceci ne suffit pas. Les problèmes budgétaires existant, demeurent, s’aggraveront si on n’en change pas l’actuelle logique.

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