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QPC : entretien avec Didier Maus, président émérite de l’association française de droit constitutionnel

Publié le 16/04/2010 • Par Jean-Marc Joannès • dans : Dossiers d'actualité

Dans une interview à La Gazette des communes, le constitutionnaliste Didier Mauss envisage les conséquences possibles de la nouvelle procédure des questions prioritaires de constitutionnalité. Il décrypte aussi les conditions dans lesquelles les recours envisagés par les collectivités peuvent être reçus favorablement par le juge constitutionnel.

« Quand on offre de nouveaux moyens contentieux, on ne peut pas reprocher aux acteurs politiques de s’en saisir»

Plusieurs collectivités territoriales brandissent la menace constitutionnelle en recourant à la « Question prioritaire de constitutionnalité » (QPC). Il s’agit principalement de faire déclarer inconstitutionnelles les lois de transferts de compétences sans compensation financière effective. De telles procédures peuvent-elles aboutir ?

Deux éléments sont certains. D’une part, les collectivités territoriales, quelles qu’elles soient, si elles en ont l’occasion, sont parfaitement fondées à soulever la question prioritaire de constitutionnalité. D’autre part, il existe des principes constitutionnels, renforcés depuis 2003, concernant la libre administration des collectivités territoriales, leur autonomie financière et la compensation en cas de transfert de charges. Sur ces deux points, il ne peut pas y avoir matière à discussion.
La question est de savoir comment les collectivités territoriales peuvent engager une procédure de QPC. Pour ce faire, il faut qu’il y ait un contentieux et que la réponse à ce contentieux dépende obligatoirement d’une disposition législative qui serait contestée.
C’est là que réside la difficulté de procédure. On ne peut pas directement attaquer une loi devant le Conseil constitutionnel : il faut passer par un contentieux, soulevé en l’occurrence devant la juridiction administrative et que la solution suppose l’examen de la question de constitutionnalité.

Tout l’édifice législatif en matière de décentralisation risque-t-il d’être remis en cause ?

Dans l’ensemble, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a confirmé, dans le cadre du contrôle a priori, les lois de décentralisation. Mais les conditions juridiques et politiques ont changé. Nous sommes dans une configuration où la majorité des collectivités territoriales, la majorité des départements et des grandes villes et la quasi-totalité des régions sont en opposition à la majorité parlementaire. Il est logique que ces collectivités, pour leur propre compte et pour des raisons politiques, utilisent tous les moyens de faire valoir leurs intérêts.
Toutes les lois de décentralisation ne sont pas susceptibles de fonder un contentieux de constitutionnalité. Il est évident que l’aspect financier est le plus sensible. Mais il peut y en avoir d’autres. L’intérêt de la question prioritaire de constitutionnalité, c’est de d’ouvrir des possibilités en matière de recours. En matière d’imagination, on ne peut, par définition, tout prévoir.

Le législateur a-t-il ouvert une boîte de pandore ?

Le risque a été pris lors de la révision constitutionnelle de 2008. En toute connaissance de cause, puisque le débat avait été ouvert 20 ans auparavant. Ce n’est pas une procédure improvisée. La loi organique (1) a été longuement réfléchie et discutée. Les textes d’application de la nouvelle procédure devant les juridictions judiciaire et administrative ont été pris de manière parfaitement rationnelle. Reste que nous sommes devant l’inconnu : quelles seront les premières décisions en matière de constitutionnalité et quelle jurisprudence le Conseil élaborera-t-il ?

Peut-on anticiper certaines orientations ?

On ne peut absolument pas anticiper : ce nouvel outil, mis en oeuvre par les requérants, se retrouve en fin de parcours entre les mains du juge constitutionnel. La décision, en décembre dernier (2) relative au mécanisme de remplacement de la « taxe professionnelle » donne une première indication : malgré sa complexité, il a jugé que le mécanisme mis en place était conforme à la Constitution.
Le principe de compensation des transferts de charge est évidement une question différente. Si le contentieux parvient à se développer, il faudra savoir si ce sont les lois transférant les compétences qui, en elles-mêmes, portent atteintes au principe de compensation, ou si ce sont simplement les modalités d’exécution, comme par exemple la non-inscription dans le budget de l’Etat des sommes nécessaires à la compensation. Ce n’est pas le même cadre juridique…

Une loi de finances pourrait-elle être déclarée inconstitutionnelle ?

La loi de finances (ou certaines de ses dispositions) peut être déclarée inconstitutionnelle par le contrôle a priori ; elle pourrait effectivement, aussi, être attaquée par un contrôle a posteriori si des dispositions financières sont considérées par les collectivités territoriales comme portant atteinte au principe constitutionnel de compensation financière des charges. On peut ainsi imaginer que la fixation, par une loi de finances, d’un plafond insuffisant pour les transferts financiers poserait un problème au regard du principe constitutionnel de compensation financière fixé par l’article 72-2.

La QPC constitue donc une véritable arme de dissuasion ?

Nous sommes dans un système politique bien rodé. Il existe de grandes chances que de tels problèmes se règlent plus facilement dans le cadre de discussions politiques. Cela étant, quand on offre de nouveaux moyens contentieux, on ne peut pas reprocher aux acteurs juridiques et politiques de s’en saisir. Il faut partir du principe que le juge n’intervient pas de lui-même : il est saisi, selon des règles de procédures claires et avec des filtres, en l’occurrence celui du Conseil d’Etat. Il ne répond qu’aux questions posées par le requérant. La réponse d’un juge dépend pour une part de l’imagination et de l’intelligence des requérants…

Références

Constitution, article 61-1
Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article.

Constitution, article 62
Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.
Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause.
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

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