Aménagement

Le rapport Duport ouvre le chantier de la rénovation des procédures d’aménagement

| Mis à jour le 03/02/2016
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Permis de construire

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Le préfet Jean Pierre Duport a remis ce vendredi 3 avril aux ministres Sylvia Pinel et Ségolène Royal un rapport trois en un, intitulé « accélérer les projets de construction, simplifier les procédures environnementales, moderniser la participation du public ». Deux rapports sur la modernisation du droit de l'environnement ont également été remis à Ségolène Royal.

Le préfet Jean Pierre Duport a remis ce vendredi 3 avril à Sylvia Pinel, ministre du Logement, et Ségolène Royal, ministre de l’Ecologie, un rapport intitulé « accélérer les projets de construction, simplifier les procédures environnementales, moderniser la participation du public ». Commandé cet automne, ce document trois en un s’attaque à la rénovation des procédures d’aménagement.

Les trois parties du rapport Duport

1-Accélérer les projets de construction
2-Simplifier les procédures environnementales
3-Moderniser la participation du public

1-Accélérer les projets de construction

La première partie du rapport comprend un volet initial important, relatif à l’accélération du montage des dossiers de construction. La réduction des délais de délivrance des permis de construire à 5 mois maximum, objectif fixé par le président de la République, est le premier axe. Si le délai de droit commun est de 2 à trois mois, selon le type de permis, la situation se complique quand d’autres législations sont en cause, comme celle de la protection des monuments historiques. « Il me semble, après avoir consulté les administrations concernées par chacun de ces régimes s’articulant avec le droit des sols, que les délais peuvent, sauf exceptions très limitées, être ramenés à cinq mois, voire à une durée inférieure », note le préfet Duport.

Ce n’est que lorsqu’un organe de niveau national est saisi, après intervention de l’organe déconcentré compétent, pour statuer sur une demande d’autorisation, que ce délai de cinq mois ne semble pas tenable. Ainsi, en ce qui concerne la législation des monuments historiques et espaces protégés, la réforme à venir, qui va diminuer le nombre de procédures, devrait permettre d’atteindre l’objectif. En matière d’établissements recevant du public, le délai actuel de six mois pourrait être réduit d’un mois, via « des gains de productivité » dans les services délivrant les autorisations.

Éviter les manoeuvres dilatoires

Second volet, qui porte une critique en creux des autorités signataires des projets, « mettre davantage l’administration au service des porteurs de projets dans les procédures d’instruction ». Le rapport souligne ainsi le décalage entre les possibilités offertes par les règles d’urbanisme et les positions souvent plus restrictives adoptées par certains maires dans l’instruction des autorisations de construire. « Souvent, les collectivités exigent davantage d’exemplaires ou font en sorte d’allonger le délai d’instruction par une demande de pièces manquantes. Les garanties actuellement offertes par le code de l’urbanisme semblent parfois méconnues, à cause, certainement, d’un manque de pédagogie des réformes déjà menées » .

Les professionnels de l’immobilier, comme la Fédération de la promotion immobilière, se plaignent en effet régulièrement des demandes de documents supplémentaires des services instructeurs, qui rallongent les délais, et d’interprétations parfois abusives des documents d’urbanisme locaux.

Les  dossiers  apparaissent souvent comme une base de négociations, plutôt que comme l’objet de vérifications des règles du code de l’urbanisme. Enfin, le préfet note « la capacité de l’autorité compétente à opposer un refus à des projets manifestement conformes aux prescriptions qu’elle a elle-même contribué à édicter. Refuser une autorisation d’urbanisme de façon sciemment illégale demeure une manœuvre dilatoire courante, car efficace ».

Pour y remédier, il est proposé tout d’abord d’imposer à l’autorité compétente, lorsqu’une première décision de refus a été annulée, d’indiquer l’ensemble des motifs fondant une éventuelle seconde décision de refus : de la sorte, si le juge estime qu’aucun de ces motifs n’est fondé, il pourra, constatant que l’autorité compétente n’a aucun motif de refus, lui enjoindre de délivrer l’autorisation, le cas échéant sous astreinte. Enfin lorsque le représentant de l’Etat estime qu’un projet est d’intérêt général, il pourrait imposer au maire d’indiquer l’ensemble des motifs fondant un éventuel premier refus de délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

Moderniser les process d’instruction

Passer d’une administration de guichet  à une administration de projet, c’est ce qui pourrait finalement résumer l’ensemble des propositions. Les pétitionnaires attendent que les différentes administrations s’organisent pour répondre de manière optimale au besoin de l’usager, sans que ce dernier soit obligé d’ « internaliser » la contrainte procédurale.  S’inspirant de pratiques de terrain, le rapport propose :

  • la désignation d’un chef de file au sein de l’administration pour les projets complexes ;
  • la présentation du projet par le pétitionnaire lors d’une réunion de lancement où tous les services instructeurs sont présents ;
  • la mise en place d’un guichet-conseil capable de fournir aux entreprises une ingénierie administrative afin non seulement de les informer sur la réglementation applicable et les pièces nécessaires, mais encore de leur rappeler l’importance de certaines éléments de constitution du projet pour sa sécurité juridique. A l’heure de la suppression de l’Atesat, et de la réduction des effectifs dans les DDT, voilà une mission de plus pour les collectivité  – intercos ou départements qui s’investissent de plus en plus sur ce champ…

A ce sujet, le rapport évoque la structuration de services de l’Etat face à la raréfaction des moyens : il convient ainsi de renforcer les compétences au niveau régional, en veillant à bien définir les conditions de leur mise à disposition des préfets de département ; les services de l’Etat ont vocation à être régionaux et interdépartementaux. Du côté collectivités, le préfet plaide pour le niveau intercommunal. La dématérialisation des procédures est le prochain grand enjeu : le rapport propose notamment d’expérimenter un outil collaboratif, permettant au pétitionnaire de déposer son dossier de demande puis de le compléter, et aux différents services chargés de l’instruction d’y accéder simultanément de façon dématérialisée. Une mesure qui ravirait les promoteurs immobiliers !

Les ABF visés

Enfin, souvent décrié tant par les pétitionnaires que par les élus locaux, le rôle de l’architecte des bâtiments de France est abordé : le rapport évoque « un sentiment communément partagé selon lequel le devenir d’un projet ou son contenu variera dans des proportions extrêmement larges selon l’architecte auquel il est soumis. » Au-delà  de la démarche engagée au ministère de la Culture, dite projet ATEP (autorisations de travaux dans les espaces protégés), visant à instaurer des discussions collégiales au niveau des 13 directions régionales des affaires culturelles, il est proposé de confier les projets d’une certaine importance à un avis collégial, afin de réduire les effets de personnalisation là où ils jouent le plus fortement.

Crédit Flickr CC by katerha

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2-Simplifier les procédures environnementales

Tout en faisant le constat de la nécessité de tendre vers une simplification du droit des procédures en matière environnementale, les auteurs du rapport mettent en garde afin de respecter les principes constitutionnels de ce droit, tout en soulignant que l’unification des procédures d’autorisation distinctes, « n’est pas, en elle-même et à elle seule », une garantie de simplification.

Coordonner les évaluations environnementales

Premièrement, le rapport souligne que « la complexité de certains nœuds juridiques » fragilise la sécurité environnementale. À ce titre, il ressort que les professionnels sont majoritairement favorables à la définition de seuils objectifs pour soumettre un projet à l’étude d’impact. Face à cette demande, et aux exigences jurisprudentielles de la Cour de justice de l’Union européenne, les auteurs proposent de conduire une expérience pour certains types de projets, en formalisant des seuils applicables, et en élargissant la liste des projets obligatoirement soumis à l’étude d’impact, pour analyser les avantages et les inconvénients juridiques.

Deuxièmement, le rapport réalise une approche par la planification. L’hypothèse émise est de permettre que l’évaluation environnementale d’un document d’urbanisme tienne lieu d’étude d’impact de l’opération d’aménagement prévue par ce document. Inversement, lorsqu’une opération d’aménagement est déjà prévue au moment de l’élaboration ou de la révision d’un document d’urbanisme, l’évaluation environnementale de ce document doit pouvoir tenir lieu d’étude d’impact de l’opération d’aménagement. Une double réserve est formulée sur cette hypothèse qui devra respecter les normes des directives n° 2001/42/CE du 27 juin 2001 (JOCE 27 juill., n° L 197) et n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011 (JOUE 28 janv. 2012, n° L 26).

Troisièmement, les auteurs proposent de permettre que l’étude d’impact d’une ZAC, ou d’un permis d’aménager, puisse tenir lieu d’étude d’impact des travaux, ouvrages et aménagements situés à l’intérieur de ce périmètre.

Vers un permis unique

Le choix d’opter pour le permis unique doit être fait avec précaution, estime les auteurs du rapport. Malgré une expérimentation de délivrance d’autorisations environnementales uniques en matière d’ICPE et d’installations, ouvrages, travaux et activités soumis à la loi sur l’eau (v. décret n° 2014-750 du 1er juillet 2014, JO 3 juillet), ils souhaitent une poursuite de l’expérimentation, avant tout choix définitif. L’unification de procédures d’autorisation distinctes n’est pas, selon eux, synonyme de simplification.

3-Moderniser la participation du public

Exigence constitutionnelle et conventionnelle, la participation du public aux décisions qui affectent l’environnement est centrée sur un outil historique d’expropriation qu’est  l’enquête publique.

Or, « jugée trop formelle et trop tardive dans le processus », l’enquête publique, telle qu’elle est aujourd’hui pratiquée, ne lui permet plus d’être un moment fort de participation.

Un projet, une procédure

Face à ce constat d’échec, le rapport, élaboré souhaite tout d’abord, dans le cadre des projets complexes qui suppose la délivrance de plusieurs autorisations de développer l’unification de la participation du public pour l’ensemble des décisions concernant un même projet, en appliquant un principe simple : un projet, une procédure de participation du public.

Il s’agit ici, comme en matière d’évaluation environnementale, de substituer une approche par projet à une approche par procédure en transformant la faculté inscrite à l’article L. 123-6 du code de l’environnement de recourir à un processus unique de participation en une règle de principe.

Anticiper le dialogue

Le rapporteur souhaite également renforcer la participation du public en amont du processus décisionnel en adaptant les modalités de participation aux enjeux des projets. En effet, parce que l’enquête publique arrive souvent trop tard, l’état d’avancement des projets est tel que la participation du public n’est plus susceptible d’apporter que des ajustements marginaux. Par conséquent, l’idée du rapporteur est d’ouvrir la participation du public plus en amont du processus décisionnel, afin qu’elle puisse porter notamment sur les finalités du projet et sur l’adéquation des différentes solutions avec l’objectif qu’il se fixe.

Cette anticipation du dialogue nécessite alors que le dossier soumis à la participation du public comporte une description des finalités du projet, de ses caractéristiques essentielles ainsi que des options alternatives crédibles envisagées par le maître d’ouvrage, ou bien les raisons pour lesquelles aucune solution de substitution n’a pu être envisagée. A ce titre,  il est proposé de confier aux autorités locales le soin de fixer la durée et les modalités de la participation, dans le respect, d’une part, d’un principe de proportionnalité aux enjeux du projet, d’autre part, de l’obligation de prévoir une participation directe du public et non une simple consultation d’instances représentatives.

Enfin, une modernisation de la participation du public implique de remonter la participation du public à un stade plus amont, pour qu’elle intervienne au moment où le choix politique d’implantation d’un projet est réellement effectué. Selon le rapporteur, « il ne s’agit pas tant de créer deux moments distincts de participation que d’instaurer une nouvelle procédure, plus étalée et déportée dans le temps, mais qui doit rester homogène, faute de quoi se recréerait une sédimentation des procédures ».

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