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[TRIBUNE] Finances locales

Comment le projet de loi NOTRe veut améliorer la transparence financière dans les collectivités

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : A la Une finances, Billets finances

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Farrukh © Flickr CC by Farrukh

Le projet de loi sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) contient quatre types de dispositions essentielles pour améliorer la transparence financière dans la gestion des collectivités locales. Le décryptage de ces mesures par Paul Hernu, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes.

Paul Hernu, Conseiller maître honoraire à la Cour des comptes

 

I. Les dispositions visant à améliorer l’accessibilité aux données publiques des collectivités locales

Un nouvel article L. 1112-23, introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), prévoit que, dans les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et dans les EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, les informations publiques se rapportant à leur territoire soient rendues accessibles en ligne sur leur site internet lorsqu’elles sont disponibles sous forme électronique.
Ces dispositions tendent à fournir un début de cadre légal au dispositif d’open data dans la sphère des collectivités locales, à l’image de ce qui se produit dans la sphère de l’Etat avec le portail data.gouv.fr créé et alimenté par la mission Etalab.

Le champ des informations accessibles sera restreint aux informations disponibles sous la forme électronique, ce qui suppose que la collectivité n’ait pas à les créer, et aux données exigibles devant la commission d’accès aux documents administratifs (Cada), afin de protéger notamment les données personnelles et sensibles.

A noter que l’amendement introduisant ces nouvelles dispositions a pu être adopté en première lecture à l’Assemblée nationale grâce à la présentation de la réussite de l’opération d’open data menée par la ville de Rennes, tant en termes de développement des services à la population, que de développement économique, en particulier par la création de start-ups spécialisées dans l’accessibilité et le traitement des informations publiques locales mises en ligne.

II. Les dispositions complémentaires visant à améliorer la publicité et le suivi des contrôles opérés sur le budget et la gestion des collectivités locales par les chambres régionales des comptes.

1. Les dispositions relatives à la publication des avis budgétaires rendus par les chambres régionales des comptes.

Un complément apporté aux dispositions de l’article L 1612-19 du CGCT imposera une publicité immédiate de tous les avis budgétaires formulés par les chambres régionales des comptes (CRC), quelle que soit l’origine de la saisine préfectorale, ainsi que des arrêtés pris par le préfet sur la base de ces avis, sans attendre la réunion de l’assemblée délibérante.

A l’évidence, cette nouvelle disposition devrait utilement contribuer à renforcer l’information des citoyens sur les difficultés de gestion ou de procédure budgétaires auxquelles sont confrontées les collectivités, ainsi que sur les mesures décidées par l’autorité préfectorale sur la base des avis rendus par les CRC.

2. Les dispositions visant à améliorer le suivi des contrôles assurés par les chambres régionales des comptes sur la gestion des collectivités locales.

Un nouvel article L 243-7, introduit dans le code des juridictions financières, contient deux types de dispositions relatives, d’une part, aux suites données par les collectivités contrôlées aux rapports d’observations des CRC, d’autre part, à la transmission de ces rapports par les présidents d’EPCI aux maires des communes membres.

Ces dispositions visent à renforcer l’efficacité et l’utilité des contrôles des CRC sur la gestion des collectivités locales en amenant leur exécutif, au moyen d’un rapport, d’abord présenté à leur assemblée délibérante dans le délai d’un an suivant la présentation à celle-ci du rapport d’observations de la CRC et ensuite transmis à cette dernière, à communiquer sur les suites données aux observations et aux recommandations de la CRC.

Les synthèses des rapports des collectivités sur les suites des contrôles, établies par les présidents des CRC, destinées à informer les élus locaux au niveau régional par une présentation devant les conférences territoriales de l’action publique, ainsi qu’à l’information de l’opinion publique au niveau national par la prise en compte de ces synthèses dans le rapport annuel de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, tendent aussi à renforcer l’efficacité et l’utilité des contrôles des CRC en informant les élus locaux sur les actions menées par les collectivités à la suite de ces contrôles et en nourrissant l’information et l’attention du public, non seulement sur les contrôles effectués, mais surtout sur les suites qui leur ont été données.

Par ailleurs, la transmission du rapport d’observations de la CRC devra être effectuée aux communes membres par les présidents d’EPCI, immédiatement après la présentation du rapport à l’organe délibérant de l’EPCI. Ledit rapport devra ensuite être présenté par le maire de chaque commune membre au plus proche conseil municipal et donner lieu à un débat.

Ces dispositions marquent la volonté du législateur de compléter par tout moyen disponible les échanges d’informations entre EPCI et communes membres, en vue d’aider les élus municipaux de tous bords dans le contrôle des EPCI et d’inciter les parties prenantes des deux côtés à coordonner le plus possible leurs décisions de gestion.

III. Les dispositions visant à améliorer l’information sur les décisions en matière d’investissement et sur les orientations budgétaires pluriannuelles des collectivités locales.

1. L’amélioration de l’information sur l’impact des décisions d’investissement en matière de charges de fonctionnement.

Les dispositions contenues dans le nouvel article L 1611-9 du CGCT visent manifestement à contrecarrer les décisions d’investissement d’un montant disproportionné par rapport à la taille et aux capacités financières de certaines collectivités, conduites à ignorer l’impact de ces décisions sur l’augmentation de leurs charges de fonctionnement, notamment lorsque ces décisions font l’objet d’un cofinancement par le département et la région.
L’étude d’impact prévue en l’occurrence devrait d’ailleurs s’intégrer dans la prospective budgétaire et financière devant servir de support au débat d’orientations budgétaires (DOB) dont les conditions et le contenu sont également précisés par les autres dispositions de la loi NOTRe en matière de transparence financière.

2. Les dispositions précisant les conditions et le contenu du débat annuel d’orientations budgétaires.

Les dispositions nouvelles consacrent et renforcent le cadre légal du DOB tel que prévu actuellement par le CGCT et tel qu’il a été précisé par la jurisprudence administrative.

La présentation d’un rapport du président de séance sur le DOB portant sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels, la structure et la gestion de la dette et, pour les collectivités de plus de 10 000 habitants, portant sur la structure et l’évolution des dépenses et des effectifs, notamment sur les dépenses de personnel, les avantages en nature et le temps de travail du personnel, avec une délibération spécifique prenant acte du débat et une mise en ligne du rapport relatif au DOB sur le site internet de la collectivité, constituent autant d’avancées qui paraissent les bienvenues dans un contexte financier particulièrement contraint pour les collectivités locales et qui risque de demeurer très incertain dans les prochaines années.

Dans ce contexte, le DOB, avec la prospective financière qui doit en constituer le support, représente, pour chaque collectivité, un réducteur de ses propres incertitudes au moyen d’un éclairage et d’une anticipation sur le moyen terme de ses propres marges de manœuvre et de ses propres capacités, en matière d’autofinancement, d’endettement et d’investissement.

A noter enfin que la transmission obligatoire aux communes membres du rapport sur le DOB des EPCI devrait contribuer à une plus grande mise en perspective et à une meilleure concertation de toutes les parties sur les décisions à prendre en matière financière et fiscale.

IV. Les nouvelles dispositions prévoyant une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la fiabilité des comptes des collectivités locales dans la perspective d’une certification de leurs comptes.

Ces nouvelles dispositions prévues à l’article 32 du projet de loi NOTRe, telles qu’elles résultent des premières lectures par le Sénat et par l’Assemblée nationale, appellent plusieurs remarques.

Dans la première phase de préparation à la certification des comptes des collectivités volontaires, les plus importantes par leur taille financière, la Cour des comptes est appelée à jouer un rôle majeur, en raison de l’expérience acquise dans la certification des comptes d’autres administrations publiques.
Le premier président de la Cour est, en effet, appelé à donner son avis sur les candidatures des collectivités volontaires à la certification expérimentale de leurs comptes après une période de trois ans suivant la promulgation de la loi de préparation à cette certification. Ensuite, en cas d’admission de la candidature, une convention est passée entre l’exécutif de la collectivité concernée et le premier président de la Cour, pour définir les modalités de mise en œuvre de la certification expérimentale des comptes, notamment les acteurs qui en sont chargés et les moyens qui doivent l’accompagner. La Cour des comptes, en liaison avec les CRC, peut d’ailleurs être elle-même l’opérateur de la certification.

Ces dispositions nouvelles de la loi NOTRe appellent une deuxième remarque. L’expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales emprunte une démarche prudente et progressive. En effet, ce n’est qu’au bout d’un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi, pendant lequel sont expérimentés des dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité de leurs comptes(1) que les seules collectivités volontaires, pour lesquelles ladite certification peut présenter un enjeu important au regard de leur taille financière, peuvent voir admise leur candidature à cette certification expérimentale.
De surcroît, deux bilans intermédiaires sont prévus, le premier après la période de trois de préparation à la certification, le second, définitif, au terme des huit années comprenant cette période de préparation et celle de cinq années de déroulement de la certification expérimentale, en vue d’une éventuelle extension de la certification des comptes à un plus grand nombre de collectivités locales.

Parmi les conditions préalables et nécessaires à la certification expérimentale des comptes, devraient figurer, en particulier, la mise en œuvre d’un contrôle interne comptable et financier efficace au sein de la collectivité volontaire et la constitution d’un compte financier unique regroupant le compte administratif de l’ordonnateur et le compte de gestion du comptable public, avec leurs annexes dédiées à compléter l’information comptable.

La certification des comptes des collectivités locales ne devrait pas avoir pour seul objet d’améliorer la transparence financière dans la gestion des collectivités locales. Elle contribuerait aussi à constituer, à travers une comptabilité générale certifiée, une base solide d’informations pour la mise en œuvre d’une comptabilité analytique de gestion dont l’utilité se fera de plus en plus sentir avec la nécessité de mieux maîtriser les coûts de fonctionnement dans un contexte de raréfaction des ressources publiques, et aussi de mieux connaître les coûts de fonctionnement en cas de services mutualisés, notamment entre communes et EPCI.
D’une manière plus générale, la certification des comptes, facteur d’amélioration de la qualité de la gestion, participerait aussi, à travers une amélioration de la qualité de la communication financière des collectivités dont les comptes sont certifiés, à conforter une relation de confiance entre ces collectivités et leurs citoyens et avec leurs partenaires fournisseurs ou banquiers.

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    Notes

    Note 01 - Expérimentation destinée à réunir les conditions préalables et nécessaires à une certification elle-même expérimentale des comptes des collectivités - Retourner au texte

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  1. 1. marchepublic 27/08/2015, 15h35

    L'article L243-7 du code des juridictions financières dispose que c'est la Chambre Régionales des Comptes qui envoie aux communes membres, le rapport d'observation définitive et non pas le président de l'EPCI
    II.-Le rapport d'observations définitives que la chambre régionale des comptes adresse au président d'un établissement public de coopération intercommunale est également transmis par la chambre régionale des comptes aux maires des communes membres de cet établissement public, immédiatement après la présentation qui en est faite à l'organe délibérant de ce dernier. Ce rapport est présenté par le maire de chaque commune au plus proche conseil municipal et donne lieu à un débat.

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