Milieux naturels

L’Agence française pour la biodiversité sort enfin du bois

| Mis à jour le 06/12/2016
Par
print LinkedIn Google Plus
foret-fnsea-une

FNSEA

Annoncée lors de la première conférence environnementale, en septembre 2012, l’Agence pour la biodiversité sort de son cocon dans le cadre du projet de loi relatif à la biodiversité. Analyse en 5 questions.

Cela fait près de quarante ans que le Parlement ne s’est pas penché sur le sujet : la dernière loi sur la protection de la nature – on ne parlait pas encore de biodiversité – remonte à 1976. Depuis, les objectifs et les outils de gestion se sont renforcés. Notamment sous l’effet de la directive cadre sur l’eau (DCE) de 2000 (objectif de bon état écologique des masses d’eau à atteindre en 2015 ou 2021 ou 2027), de la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM, visant le bon état écologique pour 2020) et des lois « Grenelle » de 2009 et 2010 (instaurant les trames vertes et bleues et les schémas régionaux de cohérence écologique).

En outre l’opinion publique a évolué et peut se montrer hyper-sensible sur les projets préjudiciables à la biodiversité, comme l’illustrent les conflits sur le devenir des zones humides de Notre-Dame-des-Landes (Loire-Atlantique), Roybon (Isère) et Sivens (Tarn).

Pilier du  projet de loi relatif à la biodiversité  : la création d’une agence dédiée à la biodiversité, telle qu’il en existe en Allemagne, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas. Devant mettre un terme à la dispersion des acteurs (1), l’Agence française pour la biodiversité (AFB) aura pour missions :

  • d’organiser la connaissance en matière de biodiversité ;
  • de sensibiliser les Français ;
  • de participer à la formation et à l’information des acteurs ;
  • de soutenir financièrement des projets de restauration des milieux
  • d’exercer des pouvoirs de police environnementale

1 – L’Agence couvre-t-elle un périmètre suffisant ?

A l’évidence, non.

L’établissement public appelé à assurer le « leadership » – selon le terme employé dans l’exposé des motifs du projet de loi – en matière de biodiversité fusionne quatre organismes : l’Agence des aires marines protégées, l’établissement public Parcs nationaux de France, l’Atelier technique des espaces naturels (groupement d’intérêt public) et l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema). Ce dernier, qui fournira 900 des 1 200 agents de l’AFB, en sera la colonne vertébrale. L’établissement public, qui entretient des liens étroits avec les agences de l’eau, rend compte à Bruxelles de la reconquête du bon état écologique des cours d’eau et des milieux aquatiques, visée par la DCE.

Il aurait été naturel que l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) intègre l’AFB ; les chasseurs, présents au conseil d’administration, ne l’ont pas souhaité. Au grand dam du Conseil national de la transition énergétique et des associations environnementalistes.

« On se prive d’un établissement public majeur, aux capacités d’interventions fortes sur les milieux terrestres de nature dite ‘ordinaire’, objet même de la création » de l’AFB, regrette France Nature Environnement. François Letourneux, président de la Fête de la nature  juge « incohérente » l’absence de l’ONCFS. « La moitié de la police de la nature se trouvera à l’extérieur de l’Agence ! Sans cet organisme, comment traiter les questions de l’ours et du loup ? »

Pour Geneviève Gaillard, rapporteure (PS) du projet de loi, « la démarche ne serait pas totalement aboutie sans l’ONCFS : pour que l’Agence marche solidement sur deux jambes, son champ d’intervention doit couvrir la biodiversité aquatique et terrestre de façon équilibrée ». Dans un rapport d’information publié en mai 2014, la Commission européenne juge « logique et indispensable » que l’ONCFS rallie l’Agence.

Les amendements en ce sens ont systématiquement été frappés d’irrecevabilité financière, lors de l’examen du projet de loi en commission du développement durable, en juin 2014. En revanche, celui prévoyant « un bilan coût/avantages » de l’élargissement du périmètre de l’AFB, établi par le gouvernement dans les deux ans suivant la promulgation de la loi, a été adopté. François Letourneux tient un discours d’ouverture : « En matière de biodiversité, l’expérience de Natura 2000 nous a appris que l’on a besoin d’alliés, notamment parmi les chasseurs ou encore les éleveurs – qui tirent sur le loup », observe le président d’honneur de l’antenne française de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

Des partenariats devront en outre être noués entre l’AFB et l’Office national des forêts, le Conservatoire du littoral, le Muséum national d’histoire naturelle.

2 – Les moyens sont-ils à la hauteur des ambitions ?

Le compte n’y est clairement pas.

Le budget prévisionnel de l’AFB est de 221 millions d’euros par an, résultant de l’addition des budgets des quatre organismes fusionnés. « En l’état, l’Agence française pour la biodiversité est sous-dotée pour assumer ses missions », estime Annabelle Jaeger, conseillère régionale (EELV) de Provence-Alpes-Côte-d’Azur (Paca) et membre de l’équipe de préfiguration de l’AFB. Là encore, l’inclusion de l’ONCFS (120 millions de budget annuel, 1 700 agents dont les représentants sont favorables au rattachement) aurait eu tout son sens.

« Pour que l’Agence puisse rendre tous les services attendus, les moyens devraient être doublés », estime la députée (EELV) Laurence Abeille. « Au budget initial, couvrant le fonctionnement et l’exercice des missions des organismes fusionnés, devraient s’ajouter quelque 200 millions de crédits d’intervention, préconisait le rapport de la mission de préfiguration de l’agence remis en 2013, rappelle Christophe Aubel, ancien directeur de l’association Humanité et biodiversité. Comme l’Ademe, l’AFB pourrait ainsi financer des appels à projets et développer des référentiels pour que les collectivités et les entreprises dressent leur ‘bilan biodiversité’, tout comme elles établissent des ‘bilans carbone’. Puis, l’AFB appuierait le déploiement de stratégies de reconquête de la biodiversité, comme le fait l’Ademe sur les plans climat. »

A la clôture de la deuxième conférence environnementale, en septembre 2013, Matignon avait annoncé des moyens additionnels issus du Programme d’investissements d’avenir. A la veille de l’examen du projet de loi, la ministre de l’Ecologie, Ségolène Royal, indiquait que l’Agence disposerait de 60 millions d’euros issus de ce programme, pour « financer des projets centrés autour de l’eau et de la biodiversité ».

Autre ressource potentielle : la fiscalité environnementale, qui pourrait par exemple viser l’artificialisation des sols – en amont de la conférence environnementale de 2012, le ministère de l’Ecologie avait évoqué un objectif de « zéro artificialisation à l’horizon 2025 ». L’exposé des motifs du projet de loi signale, sans plus de précision, que « des réflexions sur le développement de la fiscalité écologique et son affectation sont en cours ». Celles-ci aboutiront vraisemblablement dans la loi de finances, plutôt que dans celle centrée sur la biodiversité.

En commission du développement durable, a été rejeté l’amendement visant à créer une redevance pourpollution diffuse azotée qui aurait pu financer l’AFB.

3 – L’AFB se compare-t-elle réellement à l’Ademe ?

Oui et non.

L’Agence française pour la biodiversité est présentée par le gouvernement comme le pendant de ce qu’est l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) – elle-même issue de la fusion de trois agences en 1991 – dans les secteurs des déchets et de l’énergie. L’AFB sera en effet un centre de ressources et un pourvoyeur d’appui méthodologique et de soutiens financiers aux acteurs de la biodiversité. « Tout le monde est convaincu de la nécessité de l’outil AFB, fondé sur la même logique que l’Ademe : il y a besoin d’une agence identifiée, qui porte la thématique et accompagne les acteurs », approuve l’élue régionale Annabelle Jaeger.

Mais, contrairement à l’Ademe, le siège de l’AFB ne se prolongera pas d’antennes en régions. A ce stade du débat parlementaire, ses ressources ne le permettraient pas (cf. supra). Surtout, les collectivités locales, premiers financeurs de la biodiversité (lire encadré ci-dessous), admettraient mal qu’un établissement public fasse seul autorité en la matière. « Dès lors, les collectivités n’imaginent pas travailler avec une Agence qui leur dirait ce qu’il convient de faire, en fonction d‘un cadre établi par l’Etat », commente Annabelle Jaeger.

L’AFB partagera-t-elle avec l’Ademe une implantation à Angers ? La ville est en tout cas candidate à l’accueil du siège du nouvel établissement. La région Nord-Pas-de-Calais s’est aussi positionnée. L’AFB sera peut-être éclatée en plusieurs sites, sachant que les Parcs nationaux et l’Aten sont installés à Montpellier, que la biodiversité marine devrait logiquement se traiter non loin du littoral (l’Agence des aires marines protégées est basée à Brest) et que les territoires ultra-marins, qui concentrent 80 % de la biodiversité française, constitueront un pan majeur de cette « maison commune », ainsi que la qualifiait Bernard Chevassus au Louis, co-auteur du rapport de préfiguration de l’Agence de 2013.

4 – Quelle sera la représentation de l’Agence dans les territoires ?

Le chapitre reste à écrire.

« Jusqu’alors, on a travaillé sur ce que l’on sait bien faire : créer une agence de l’Etat. Sur les liens avec les collectivités et les associations locales, tout est en friche », observe François Letourneux. Le président de la Fête de la nature (et président d’honneur de l’antenne française de l’Union internationale pour la conservation de la nature) invite à faire preuve « d’imagination administrative » sur les futurs partenariats, d’autant que les réponses ne sont « pas forcément d’ordre législatif ».

Le projet de loi fournit toutefois un nouvel outil : l’Etablissement public de coopération environnementale, associant collectivités et organismes d’Etat. Au sein de l’équipe de préfiguration, Annabelle Jaeger projette « une structure sous co-responsabilité de l’Etat et de la région ». C’est-à-dire des co-rédacteurs du Schéma régional de cohérence écologique (SRCE), instauré par la loi « Grenelle II » de juillet 2010. « Cette collaboration pourrait être une réponse à la faiblesse des moyens de l’Agence », note la présidente de l’Agence régionale pour l’environnement de Paca.

Le partenariat avec l’Etat est à monter avec les forces en présence sur le terrain, lesquelles varient beaucoup d’une région à l’autre : certaines ont créé une agence de l’environnement (Languedoc-Roussillon, Lorraine, Haute-Normandie, Midi-Pyrénées, Paca) ; l’Aquitaine dispose d’une agence de la biodiversité depuis juin 2014 ; l’Ile-de-France s’est dotée d’une agence de la biodiversité (Natureparif), aux missions d’observatoire et d’expertise, et d’une agence des espaces verts, propriétaire et gestionnaire de sites, remparts contre l’urbanisation.

Pour renforcer leurs moyens, les régions lorgnent sur l’ancienne taxe départementale des espaces naturels sensibles, intégrée depuis 2012 à la taxe locale d’équipement. Le rôle de « chef de file » en matière de biodiversité, confié par la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles de janvier 2014, justifierait une réorientation, au moins partielle, de cette ressource, estiment les élus régionaux.

5 – Quel sera le programme de travail ?

Assurément chargé.

L’AFB est très attendue sur le terrain, par les collectivités comme les associations. L’UICN France salue l’arrivée d’une Agence qui mettra fin à l’émiettement des acteurs. « Sur la question de l’ours des Pyrénées, interviennent aujourd’hui un parc national, trois Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, l’ONCFS, l’ONF ainsi que les représentants de la forêt privée : une ribambelle d’acteurs qui se tirent dans les pattes, remarque François Letourneux. Il sera bien plus efficace de fixer des objectifs à un organisme technique ».

Les autorités locales expriment des besoins tous azimuts. En matière de connaissance, il convient de « mettre en cohérence les inventaires naturalistes réalisés par l’Etat, les collectivités, les syndicats de rivière, les associations – qui parfois se recoupent – pour aller vers une banque de données unique », estime Olivier Thomas, président de l’Agence des espaces verts d’Ile-de-France.

Au plan administratif, les communes ont besoin d’appui pour créer les atlas de la biodiversité ou actualiser les documents d’urbanisme. « En Paca, plus de 400 plans locaux d’urbanisme doivent intégrer le SRCE, les communes ont besoin d’accompagnement », relève Annabelle Jaeger. Le concours de l’AFB sera aussi précieux pour monter des projets éligibles au programme européen Life.

De façon générale, les acteurs de terrain sont en quête de méthodologie pour « systématiser les bonnes pratiques, observe Olivier Thomas. Par exemple, pour rouvrir les rivières busées par l’urbanisation ou progresser vers le « O phyto », notamment dans les stades et les cimetières, non concernés par la future interdiction. Les collectivités sont de grands propriétaires fonciers, elles cherchent à être exemplaires sur leurs terres ».

Les collectivités territoriales, premiers financeurs

camembert-biodiversite

  • 2,2 milliards d’euros : dépense nationale consacrée, en 2012, à la préservation de la biodiversité (70 % du total) et des paysages, contre 1,2 milliard en 2002.
  • 1,2 milliard d’euros alloué à la gestion des espaces et des espèces (réseau Natura 2000, réserves naturelles)… par le secteur public et associatif, en hausse de 10 % par rapport à 2011.
  • 514 millions d’euros pour les « actions de réduction des pressions », visant à réparer les dommages de l’agriculture, de l’industrie et des transports, le plus souvent sous pilotage des entreprises ; en recul de 4 % par rapport à 2011.
  • 21 millions d’euros affectés à la connaissance (inventaires, expertises, atlas).
  • 521 millions d’euros engagés par les collectivités, sans que les sources comptables permettent de les affecter à des projets particuliers.

Source : ministère de l’Ecologie

cet article est en relation avec
Commentaires

0  |  réagir

Ajouter un commentaire

Ce champ est obligatoire

Ce champ est obligatoire

Ce champ est obligatoire

Conformément à la loi "Informatique et libertés" du 6 janvier 1978, vous pouvez accéder aux informations vous concernant, les rectifier ou vous opposer à leur traitement et à leur transmission éventuelle à des tiers en écrivant à : Groupe Moniteur - Antony Parc 2, 10 place du Général de Gaulle, La Croix de Berny – BP 20156, 92 186 Antony Cedex ou en cliquant ici.

L'actu Technique

Offre découverte 30 jours gratuits !

dernières offres d’emploi

services

Thèmes abordés

Retrouvez tous nos produits sur La plateforme de mise en relation entre professionnels de la commande publique et fournisseurs

menu menu

Club Techni.Cités : l'information pour les techniciens de la FP