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Réforme territoriale

Décryptage du nouveau régime des communes nouvelles

Publié le 09/02/2015 • Par Auteur associé • dans : Actu juridique, Dossiers d'actualité

La question des communes nouvelles connaît, depuis quelques années, un regain d’intérêt comme en témoigne la proposition de loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, présentée par le député Jacques Pélissard et adoptée par l'Assemblée nationale le 11 février 2015.

Bérengère Denis et Philippe Petit

respectivement avocat au barreau d’Annecy et avocat associé au barreau de Lyon, Cabinet Philippe Petit & associés

Mécanisme de fusion des communes introduit par la loi Marcellin du 16 juillet 1971, remis au goût du jour par la loi de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », du 16 décembre 2010, les communes nouvelles sont à nouveau sous le feu des projecteurs avec la proposition de loi n° 2241, beaucoup plus aboutie, enregistrée le 7 octobre 2014 à l’Assemblée nationale et relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle et objet d’une procédure accélérée engagée par le Gouvernement le 9 octobre dernier.

Une proposition de loi née d’un constat d’échec

Le Rhône a été particulièrement bon élève en la matière avec la création au 1er janvier 2013 de la commune nouvelle de Thizy-les-Bourgs, fruit de la fusion de cinq communes pour un total de 6 500 habitants. Cette commune nouvelle a vu le jour en à peine un an et a permis, grâce à la mutualisation des moyens et à l’augmentation des dotations résultant du changement de strate de population, la mise en place de nouveaux services au bénéfice des habitants.

Néanmoins, si ce cas est particulièrement exemplaire et encourageant, cette création de commune nouvelle en lieu et place des anciennes communes ainsi fusionnées n’a cependant connu, jusqu’ici, qu’un maigre succès. En effet, depuis la loi RCT de 2010, seule une douzaine de communes nouvelles ont vu le jour et la proposition de loi rappelle à juste titre dans son exposé des motifs que 90 % des communes françaises comptent toujours moins de 2 000 habitants.

Les communes sont en effet l’échelon territorial qui a connu le moins de mutations car moins ciblé par les différentes étapes de la décentralisation. Le développement des EPCI à fiscalité propre a été largement encouragé voire « forcé » dans certains cas, le département vit sans cesse sous la menace d’une suppression, laquelle si elle devait très certainement nécessiter une révision constitutionnelle semble cependant être amorcée de manière « douce » par le projet de loi NOTRe actuellement en discussion et qui opère de larges transferts de compétences du département vers la région qui apparaît, à ce stade des débats, la grande gagnante de la réforme territoriale en cours, malgré une nouvelle disparition de sa clause de compétence générale au même titre que celle du département, mais qui ne sort pas parfaitement indemne des débats avec la nouvelle carte des treize régions (1).

Ainsi, seule la commune resterait dotée d’une telle clause, mais celle-ci ne semble pas pouvoir, ni même devoir, suffire afin d’intégrer les communes dans le mouvement de réforme générale engagée et la place de ces « petites » communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre toujours plus gargantuesques doit être posée.

La proposition de loi déposée s’inscrit donc dans ce cadre et a pour ambition « d’améliorer le dispositif existant de la commune nouvelle afin d’aller vers des communes fortes et vivantes. Cet objectif se justifie d’autant plus aujourd’hui, à l’heure où les EPCI sont appelés à croître. Il s’agit avec ce texte de concilier l’extension des périmètres intercommunaux avec la nécessaire et indispensable proximité pour certains services » et ce, notamment, par l’introduction de davantage de souplesse mais aussi de garanties financières très appréciables dans cette période de vaches maigres.

Un mécanisme incitatif au profit d’une réforme nécessaire

Il est proposé de lever l’un des principaux éléments bloquants du mécanisme en intervenant sur la gouvernance de ces communes nouvelles. Il est ainsi envisagé d’assouplir les règles relatives à la composition du conseil municipal de la commune nouvelle sur la période transitoire allant de sa création au prochain renouvellement du conseil municipal en accordant aux conseils municipaux la possibilité de se prononcer, par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle, sur le maintien de l’ensemble des élus issus des anciennes communes et ce, afin, d’une part, de ne pas modifier la composition des conseils municipaux élus en mars 2014 et, d’autre part, de ne pas écarter les élus ayant œuvré à la création et à la mise en place de la commune nouvelle.

À défaut d’adoption de ces délibérations concordantes, la composition du nouveau conseil municipal sera arrêtée par le représentant de l’État dans le département par attribution à chaque ancienne commune d’un nombre de sièges déterminés selon la méthode de la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations municipales avec les deux limites que sont, d’une part, le fait qu’il ne pourra être attribué à une ancienne commune davantage de sièges qu’elle n’en disposait auparavant et, d’autre part, l’effectif total du conseil ne pourra excéder 69 membres à l’exception des cas où « la désignation des maires et adjoints des anciennes communes rend nécessaire l’attribution de sièges supplémentaires ».

La dérogation ne serait donc admise qu’au profit des maires et adjoints et non des anciens « simples » conseillers municipaux.

En définitive, si le maintien en poste de -l’ensemble des membres des conseils municipaux composant la nouvelle commune n’est qu’un mécanisme transitoire et limité dans le temps, il devrait néanmoins permettre d’atténuer les craintes, légitimes, des élus quant au sort de leur mandat, la nouvelle gouvernance réduite ne se mettant en place qu’à l’occasion du renouvellement général du conseil municipal.

De même, il est prévu, s’agissant des communes déléguées, que le maire délégué sera élu par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres, selon les modalités de l’article L.2122-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT), c’est-à-dire dans les mêmes conditions que l’élection des maires « classiques », à savoir au scrutin secret à la majorité absolue.

Cependant, il est ici encore prévu une mesure transitoire visant à garantir le statut particulier des maires qui étaient alors en exercice à la date de création de la commune nouvelle, ainsi, par dérogation « le maire de l’ancienne commune en fonction au moment de la création de la commune nouvelle devient de droit maire délégué jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle » et cette fonction de maire délégué entraîne l’exercice des fonctions d’adjoint au maire de la commune nouvelle.

La mise en place de communes déléguées avec maires délégués, pourra ensuite donner lieu à l’institution, facultative, d’une conférence municipale regroupant l’ensemble des maires délégués et permettant de débattre de toute action de coordination au sein du territoire de la commune nouvelle, et la création de ces communes déléguées ne sera plus subordonnée au respect du délai de six mois à compter de la création de la commune nouvelle, de telles communes déléguées devraient ainsi pouvoir être instituées à tout moment.

Dans un autre domaine mais tout aussi fondamental à l’échelon communal, il est proposé de mieux prendre en compte les spécificités des membres de la commune nouvelle dans les différents documents d’urbanisme (spécificités paysagères des anciennes communes, application de la loi Littoral pour les seules anciennes communes concernées).
Il est ainsi proposé que les différents documents d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme ou cartes communales), adoptés par les communes antérieurement à la création de la commune nouvelle, restent applicables jusqu’à l’approbation ou la révision d’un nouveau document couvrant l’intégralité du territoire de la commune nouvelle.

S’agissant par ailleurs de l’intégration des communes nouvelles dans le processus d’intercommunalité, il est prévu que ces dernières « adhèrent » – l’utilisation du présent de l’indicatif laissant ici supposer une obligation contrairement à ce qui était jusqu’ici prévu à l’article L.2113-9 du CGCT – à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ce, dans des délais particulièrement courts puisqu’il est prévu qu’une telle adhésion se fasse, non plus à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création mais désormais « avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et au plus tard vingt-quatre mois après la date de sa création ».

Le ton est ainsi donné, l’adhésion à un EPCI à fiscalité propre se fera, et elle se fera vite ! La création d’une commune nouvelle n’est donc pas un mécanisme alternatif à l’adhésion à un EPCI mais un moyen de rassembler les forces parfois disséminées de certains territoires à travers une multitude de communes sans moyens réels en une nouvelle structure plus forte, au sein des EPCI. Les conseillers communautaires représentant les anciennes communes resteront d’ailleurs membres de l’organe délibérant de l’établissement public et une nouvelle procédure de révision du schéma devrait être organisée dès 2016.

Mais, les principales innovation et incitation à la création de commune nouvelle résident très certainement dans la proposition de mise en place d’un lissage accéléré des taux de fiscalité et surtout dans la création d’un pacte de stabilité de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur les trois premières années suivant la création de la commune nouvelle.

La section 4 de la proposition de loi très justement intitulée « Dispositions fiscales et incitations financières » propose ainsi que le point de départ des trois ans initialement fixé au 1er janvier 2014 soit reporté au 1er janvier 2016, au plus tard. Cela permettrait aux communes nouvelles regroupant soit, une population inférieure ou égale à 10 000 habitants, soit toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, créés dans cet intervalle, de bénéficier de ce dispositif d’exonération de la baisse de dotations, DGF dont le montant serait au moins égal à la somme des montants perçus l’année précédente par les anciennes communes.

Ce dispositif de stabilité de la DGF serait également valable pour les communes nouvelles se substituant à un EPCI à fiscalité propre au plus tard le 1er janvier 2016, et pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2014 pour les communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de 2014.

Au surplus, il est également envisagé que les trois premières années suivant leur création, la dotation forfaitaire des communes nouvelles répondant au double critère d’une création au plus tard au 1er janvier 2016 et d’un regroupement d’une population comprise entre 1 000 et 10 000 habitants soit majorée de 5 %.

Avec ces mécanismes d’incitation financière et l’envergure toujours plus importante des structures intercommunales, les communes nouvelles pourraient donc avoir de beaux jours devant elles. Le projet de loi permettrait ainsi de renforcer, en les consolidant, certains territoires éparpillés tout en les dotant de moyens égaux, voire supplémentaires, argument non négligeable à l’heure où la baisse des dotations de l’État est dans tous les esprits. Reste maintenant à voir quelles seront les dernières orientations dégagées par la commission mixte paritaire qui travaille actuellement sur ce projet de loi. À suivre…

Notes

Note 01 Dans sa décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a validé la nouvelle carte des régions Retour au texte

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