Finances publiques

Transport public : les recettes de la Cour des comptes pour éviter la sortie de route

| Mis à jour le 12/02/2015
Par
Tram de Brest

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Constatant le péril qui pèse sur le modèle de financement des réseaux de transport urbains, la Cour des comptes préconise, dans son rapport annuel, de rationaliser l'offre, maîtriser les coûts d'exploitation et mutualiser les commandes. Il faudra également, souligne la cour, solliciter davantage le portefeuille des usagers et mieux prévenir la fraude.

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Rapport 2015 de la Cour des comptes : pour une gestion publique plus rigoureuse

Un modèle financier chancelant

Le diagnostic ne surprendra pas grand monde. Le fameux « effet de ciseaux » résultant de la hausse des coûts d’exploitation (+15% en dix ans) conjuguée à des recettes en berne, menace sérieusement le modèle économique du transport public urbain. La Cour souligne en préambule que « le législateur n’est guère intervenu » depuis la loi SRU de 2000(1). Cette dernière n’a d’ailleurs pas réussi à contenir l’étalement urbain, constate la Cour.

Périurbanisation – Entre 2008 et 2013, les périmètres des PTU ont augmenté de 40 %, alors que la population desservie n’augmentait que de 7 %. Résultat : une densité moyenne en forte baisse, entrainant une « explosion du coût du kilomètre marginal(2), peu ou pas compensé par des recettes provenant du versement transport (VT) ». L’extension des réseaux s’est donc accompagné d’une explosion des dépenses, tandis que les recettes n’augmentent que marginalement. Ainsi, pour la métropole niçoise, l’élargissement du PTU à 19 nouvelles communes s’est traduit par un coût supplémentaire de 2,5M€ en 2012 et une hausse du produit du VT de… 100 000 euros.

Oligopole – Les magistrats de la rue Cambon évoquent également le déséquilibre qui règne, selon eux, dans la relation AOT-exploitants. « Le secteur des transports urbains de voyageurs offre les caractéristiques d’un marché oligopolistique », affirme le rapport, qui rappelle que deux délagataires, Transdev (Veolia-Caisse des dépôts) et Keolis (SNCF), accaparent les trois quarts du marché. Par conséquent, estime la Cour, les autorités organisatrices « ont peu de marge de négociations » et leurs relations avec les opérateurs « sont souvent déséquilibrés ».

Une affirmation timidement démentie par les deux géants du transport urbain dans leur réponse aux magistrats : le PDG de Transdev assure ainsi que « les collectivités territoriales bénéficient bien actuellement de l’ardeur de la concurrence », celle-ci n’étant pas « fonction du nombre de concurrents mais de leur pertinence et de leur motivation ». Et d’avancer que la « grande complexité » des cahiers des charges élaborés par les AOT constituent un frein pour les opérateurs qui voudraient se faire une place au milieu des deux mastodontes.

Intéressement – Le rapport note également que « le partage des risques tant industriel (sur les charges) que commercial (sur les recettes) apparait plutôt défavorable aux autorités organisatrices ». En cause, un intéressement aux performances des délégataires « faible voire inexistant », des pénalités de retard « rarement appliquées », et un manque de transparence vis-à-vis des AOT, empêchant ces dernières d’ « exercer un contrôle efficient » sur les performances du service.

La Cour attaque également les évolutions de la masse salariale des délégataires, responsable en grande partie de la hausse des dépenses d’exploitation. « Les conditions de travail du secteur sont accommodantes », juge-telle : faible durée moyenne de travail hebdomadaire (34,5 heures en 2011), forte progression des rémunérations, taux d’absentéisme élevé (25 jours par an et par salarié depuis 2010)…n’en jetez plus !

La Cour s’intéresse ensuite à l’investissement des AO, de plus en plus financé par l’emprunt (50 % en 2012) et directement corrélé au soutien de l’Etat. Or, l’enveloppe affectée au 3e appel à projets « TCSP » n’est pas à la hauteur des deux précédents. Et depuis l’abandon de l’écotaxe, l’Etat s’est contenté de trouver au pied levé une recette de substitution pour 2015, à savoir un relèvement de la taxe sur le gasoil, mais n’a pas assuré à l’Agence de financement des transports (Afitf)  » la pérennité et le volume des financements nécessaires ».

Déséquilibre Concernant les recettes, enfin, l’institution de la rue Cambon liste les maux grandissants qui grèvent l’équilibre du transport public :

  • La facturation du service à l’usager, réduite à portion congrue : le taux de couverture moyen des dépenses d’exploitation par la billetique n’est plus que de 28,6%. Comme le souligne régulièrement l’UTP, ce taux a chuté de sept points en dix ans, affichant une diminution moyenne de 2,2 % par an. Souvent, le prix des titres de transports n’a même pas suivi l’inflation. Le problème concerne surtout les petites et moyennes AOT, car les agglos de plus de 250 000 habitants ont pu davantage s’appuyer sur l’« amélioration quantitative et qualitative de l’offre » pour justifier une augmentation de leurs tarifs.
  • Le versement transport (VT), usé jusqu’à la moelle : il représente aujourd’hui près de la moitié du financement des réseaux, investissements inclus. Hors Ile-de-France, « son produit a progressé de plus de 54 % entre 2002 et 2012 » remarque la Cour, qui pointe le fait que le VT est parvenu à son taux plafond dans la majorité des AOTU, voire « la quasi-totalité des agglomérations dotées d’un TCSP lourd en service ». Autre point souligné par le rapport, la grande hétérogénéité de son rendement : pour Douai, Lens, Marseille, Nice et d’autres, le VT ne rapporte que 70€ par habitant, quand il atteint 114€ ou plus pour les agglos de Toulouse, Lyon ou Rennes.
  • La participation des collectivités, en surrégime : en 2012, elle représentait un taux de couverture de 35 %, à hauteur de 113€ par habitant en moyenne. Et les collectivités sont « nombreuses » où cette participation dépasse les 50 %, en dépit d’une disposition du Code général des collectivités territoriales prévoyant que la rémunération du délégataire doit être « substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ». Et la baisse continue des dotations de l’Etat jusqu’en 2017 « ne va pas permettre de maintenir ce rythme indéfiniment », alerte la Cour…

Au diapason du Gart et de l’UTP, la Cour critique à mots couverts la tendance de certaines AOT consistant à brader le prix des titres de transport pour booster la fréquentation et favoriser l’intermodalité. Ainsi, souligne-t-elle, la mise en place d’une tarification unique à 1 euro par le syndicat mixte regroupant les six AOTU des Alpes-Maritimes a engendré un coût de « près de 6 millions d’euros par an ». « Le trafic voyageurs a augmenté de plus de 60 % entre 2007 et 2011 », réplique le président du conseil général Eric Ciotti (UMP), qui concède toutefois qu’il a fallu relever ce tarif unique à 1,50 euros.

Halte à la politique de l’offre

Forts de ces constats, la Cour des comptes formule ses préconisations, visant à trouver « un nouvel équilibre du service » de transport de voyageurs.

Rationaliser  Pour la Cour, le défi qui se présente aux AOT consiste à « optimiser le service en répondant à la demande de mobilité de la population, à un coût raisonnable pour la collectivité ». La quadrature du cercle, diront certains… Le rapport s’appuie sur une étude produite en 2002 par le Laboratoire d’économie des transports (LET), qui « part de l’hypothèse que la structuration des réseaux offre les gains potentiels les plus importants ». En clair, chercher la « meilleure efficience commerciale » en adaptant l’offre à la nature des territoires desservis : en centre-ville, « densifier et simplifier » le réseau ; en périphérie, supprimer les lignes régulières peu fréquentées et promouvoir des alternatives « moins onéreuses » et favorables au développement de l’intermodalité : transport à la demande, parc-relais, pistes cyclables, vélos et autos en libre-service, covoiturage, etc. Attention, toutefois, à ce que l’automobile ne reprenne pas le dessus, prévient la Cour.

En matière de gouvernance, la Cour préfère « la coopération entre AOTU sous forme contractuelle » à la création de syndicats mixtes type « SRU », moins à même selon elle de développer l’intermodalité.

Des modes mieux adaptés – La politique de l’offre, c’est fini ! « On admet aujourd’hui la nécessiter de lier le choix du mode de transport à la demande » assure la Cour des comptes. Et de regarder les coûts d’investissement de plus près. D’où la montée en puissance du BHNS, et même du bus classique, au détriment des modes lourds qui avaient connu une seconde jeunesse dans les années 80 et 90. La Cour cite à dessein les projets de tramway abandonnés ou réduits ces derniers temps : Amiens, Avignon, Bordeaux, Caen… Désormais, rien ne sert de lancer de belles et lourdes infrastructures pour séduire l’usager, il faut adapter son offre au plus près de ses besoins, « quantitativement et qualitativement ».

Exploiter les marges de productivité On l’a dit, la Cour souhaite que les opérateurs améliorent le productivité des personnels, dont les charges pèsent lourdement sur les coûts d’exploitation. Mieux organiser le temps de travail, réduire l’absentéisme et lier l’augmentation des salaires aux gains de productivité figurent parmi les objectifs assignés.

Un autre angle d’attaque : baisser les coûts des matériels, roulants ou pas. Cela passe par la mutualisation des commandes, à l’image des achats groupés de Brest et Dijon par exemple, mais aussi de la maintenance. « Le développement groupé d’outils billetique est également source d’économies » ajoute la Cour, qui promeut également la « standardisation des matériels ».

L’optimisation de la vitesse commerciale figure aussi parmi les leviers d’économie évoquées, mais le rapport ne propose rien de nouveau, se contentant de lister les facteurs de performance connus (nature de l’infrastructure, motorisation des véhicules, longueur des inter-stations, gestion de la signalisation…).

Agir sur l’attractivité – Le constat est limpide : les marges de manœuvre sur le VT deviennent extrêmement réduites, voire inexistantes, et la participation des collectivités sur leur budget général a atteint son paroxysme, dans un contexte de baisse des dotations de l’Etat ; il faudra donc solliciter les usagers.

Cela nécessite en premier lieu d’ « agir sur l’attractivité des transports en commun », explique la Cour. Ce qui suppose un jeu de vases communicants avec la voiture : plus cette dernière sera coûteuse et contraignante, plus les TC apparaîtront comme performants et bon marché. Cela passe par le partage de la voirie, au profit des modes en site propre, mais aussi par les actions sur le stationnement. La dépénalisation de ce dernier, qui entrera en vigueur en 2016, permettra aux collectivités de revoir les tarifs pour « favoriser le report modal ». « Seul le renforcement des politiques de stationnement et les limitations apportées à la circulation des véhicules individuels en centre-ville sont à même d’améliorer la vitesse commerciale et donc l’attractivité des transports urbains », insiste la Cour.

Augmenter les recettes commerciales - Ensuite, les tarifs doivent être revus à la hausse, pour rééquilibrer la participation des usagers au regard de celle des entreprises. Ce qui nécessite, estime la Cour, d’augmenter « d’environ dix points le taux de couverture moyen des dépenses par les recettes commerciales ». Deux leviers sont identifiés : augmenter le tarif des titres « toutes clientèles », lesquels devraient être « au moins indexés sur l’inflation », et corréler davantage les tarifs réduits aux revenus réels des usagers. Cette dernière préconisation vise notamment les seniors, qui bénéficient souvent de réductions automatiques, quelles que soient leur niveau de ressources.

Enfin, la Cour rejoint le nouveau président du Gart Louis Nègre sur son cheval de bataille : la lutte contre la fraude. S’appuyant sur une enquête réalisée sur le réseau montpellierain, qui montrait un taux de fraude réel de 22% pour un taux « apparent » de 3%, le rapport estime que le phénomène est largement sous-évalué, et donc mal comptabilisé.

En conclusion, la Cour des comptes donne son satisfecit à la réforme territoriale en cours, qui permettra de « simplifier le partage actuel des compétences en matière de transports de voyageurs, en clarifiant les attributions dévolues » aux différents échelons de collectivités. En particulier, la Cour approuve le désengagement des départements, qui se dessine, dans la gouvernance de la mobilité.

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