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Modernisation de l'action publique

L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?

Publié le 06/02/2015 • Par Sabine Blanc • dans : Dossiers d'actualité, France

La Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) déploie une stratégie d’État plate-forme. Empruntée à l’éditeur américain Tim O’Reilly, très libéral et techno-enthousiaste, cette notion recouvre un dispositif technique qui traduit une reconfiguration de la façon dont l’Etat délivre des services publics.

Cet article fait partie du dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Jacques Marzin a l’aspect sévère des hauts fonctionnaires, mais quand il parle, un enthousiasme de jeune recrue perce sa carapace austère. À une poignée d’années de la retraite, celui qui dirige la Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC) aurait pu gérer les affaires courantes en attendant de prendre la tangente. Il a préféré partir en beauté, du moins l’espère-t-il, pour mettre en place “l’État plate-forme”, un concept dont la philosophie puise chez les géants tant enviés du Web, les Amazon, Apple, etc.

L’État plate-forme doit permettre de capter la valeur dans l’écosystème actuel bouleversé par le numérique. La Disic en a emprunté l’idée à l’ouvrage d’Henri Verdier et Nicolas Colin, L’âge de la multitude. Le premier est le directeur d’Etalab, la mission de l’Etat en charge de l’ouverture des données publiques, et récent administrateur général des données. Il a plutôt l’oreille de Thierry Mandon, le secrétaire d’État en charge de la Simplification et de la Réforme de l’État, très porté sur le numérique.

Le second, ancien inspecteur des finances, co-auteur du fameux rapport Collin Colin sur la fiscalité des données, s’occupe désormais de The Family, un accélérateur de start-ups.

Leur ouvrage se réfère directement à un texte de Tim O’Reilly, un éditeur américain spécialisé dans l’informatique influent dans le petit monde du numérique : “Open governement, Government as a platform”.

Dans l’ouvrage de Verdier et Colin, cette thématique est l’objet de la partie “Vers un Etat plate-forme ?” du dernier chapitre “La politique du nouveau monde industriel”.

Capter la valeur de la “multitude”

Leur thèse est que la puissance – et donc la richesse, dans tous les sens du terme – d’un acteur tient à sa capacité à capter la valeur de la “multitude”, autrement dit les internautes, via une interface ouverte – la fameuse plate-forme – qui leur permet techniquement d’y contribuer, dans un deal en théorie gagnant-gagnant.

Parmi les exemples cités :

  • l’iPhone d’Apple qui tire une grande partie de son succès des applications développées par des acteurs externes, qui peuvent les soumettre à la plate-forme iOS.
  • Wikipedia, l’encyclopédie à la richesse sans précédent car il est très facile d’y déposer son savoir, etc.

L’API, pour Application Programming Interface, en est le concept-clé : il s’agit de fournir aux acteurs extérieurs un moyen documenté d’utiliser les services d’une application. Ces services permettent de lire et de modifier les données de l’application et suivent généralement des normes qui permettent de développer facilement ces interconnections.

Appliqué à un Etat, qu’est-ce que cela donne ? “Que se passerait-il si, au lieu de la voir comme un distributeur de canettes, nous imaginions l’administration comme le manager d’une place de marché ?”, résume Tim O’Reilly, repris par Colin et Verdier. A elle de s’organiser pour devenir un bazar “dynamique”, en référence au célèbre texte de l’Américain libertarien Eric S. Raymond, père du logiciel open source, “La cathédrale et le bazar”.

Les deux auteurs n’ignorent pas la spécificité de l’administration “qui exerce la plupart de ses missions en situation de monopole. Il est impossible pour les citoyens d’échapper à tout contact avec l’administration.”

S’il sera “difficile, pour l’administration, d’atteindre le niveau d’excellence des services proposés par l’économie numérique”, estiment-ils, “cet objectif est pour elle un devoir.” Et la meilleure façon selon eux d’y parvenir est donc de se penser comme une plate-forme suscitant la créativité des innovateurs.

Colin et Verdier rêvent tout haut dans leur livre :

Nous verrons alors s’inventer sous nos yeux des services publics sans administration, auto-organisés par des communautés de citoyens prenant leur part de leur opération par leurs contributions et leurs interactions.

abeille

“Fournisseurs de service contextualisés”

Voilà pour la vision, l’utopie, portée politiquement par Henri Verdier et Thierry Mandon. Au discret Jacques Marzin et celui qu’il présente comme le futur CTO (Chief Technology Officer) de l’Etat, Guillaume Blot, d’en assurer la mise en œuvre technique, selon une répartition des rôles naturellement trouvée.

Ils ont donc engagé la mise en place de cette “architecture ouverte” grâce à laquelle des « fournisseurs de service contextualisés », acteurs de l’écosystème, peuvent appeler des données des systèmes d’informations des acteurs publics via des API. Ces “fournisseurs de service contextualisés” utiliseront ces services de premier niveau pour, en fonction des utilisations pressenties, produire des services de second niveau à destination du public : entreprises, collectivités territoriales et grand public.

La suite est encore un peu floue : “Nous sommes dans une proposition d’architecture très high level (sic) et nous descendrons progressivement sur l’opérationnel, indique Jacques Marzin. Il y aura plusieurs fournisseurs d’API contextualisées, certains sont déjà connus, on ne sait pas comment on va les fédérer, dans le cadre de quelle démarche industrielle. Il y aura une partie État, une partie collectivités territoriales, autour notamment des grandes structures mutualisées existantes, dans le privé, mais on s’interdit d’avoir une idée a priori d’affectation.”

Ces fournisseurs de services contextualisés constitueront une sorte de tampon de sécurité, à deux titres : “leur but est d’éviter que les administrations centrales ou les autres grands pourvoyeurs de données gèrent la relation avec les milliers de fournisseurs potentiels de services publics numériques, notamment dans les écosystèmes avec les collectivités territoriales ou d’autres prestataires privés, détaille Guillaume Blot. L’aspect confidentialité motive aussi cette option : “Les fournisseurs de services contextualisés donneront uniquement les informations que le fournisseur de service a le droit de savoir.”

API de modernité

La tâche des prochains mois consiste donc à habiller d’API les SI de l’État, une enveloppe de modernité pour les adapter aux canons actuels de l’écosystème numérique.

Une autre tâche consiste à “allumer” l’écosystème : une API n’a de valeur que si l’on s’en empare. “Pour montrer que cela peut marcher, le SGMAP a imaginé ex nihilo des fournisseurs de services contextualisés pour des premières expériences en mode start-up comme Marchés publics simplifiés. Derrière se cache en fait la fabrication ‘d’API entreprise’. Ces places de marché, pour aller vérifier la situation fiscale, sociale ou juridique de l’entreprise ne demanderont pas en direct à la DGFIP, à l’ACOSS ou à Infogreffe mais passeront par ‘API entreprise’”, poursuit Guillaume Blot.

Interrogé sur le délai de mise en branle de cet écosystème, Guillaume Blot répond : “C’est une échéance à plusieurs années”, aussitôt coupé par Jacques Marzin :

Je ne partage pas ton point de vue, il faut trouver la pépite qui suscite un tel retour positif des citoyens et des entreprises que tout le monde est embarqué dedans. Va-t-on faire quelque chose autour de la rentrée scolaire  2016-2017 ? Nous cherchons avec les collectivités territoriales ce genre de sujet qui dépasse nos marronniers habituels, ACTES, COMEDEC, HELIOS (1)…, dont se moquent éperdument le citoyen et l’entreprise.

Agenda néo-libéral

Cette stratégie s’inscrit bien sûr dans une contexte budgétaire restreint. À l’heure où l’Etat s’interroge sur ses missions régaliennes, l’État plate-forme sera-t-il une façon douce de réduire la voilure sur les services publics, en en déléguant d’emblée une partie de la création de la version numérique à des acteurs extérieurs, et en n’assurant que le strict minimum au niveau de l’État ?

Le texte originel de Tim O’Reilly s’inscrit en effet dans une vision de l’État très libérale. L’auteur déplore que “l’action collective signifie maintenant plainte collective.” Il invite les citoyens à se prendre en main (“Everyone has something to offer), en donnant en exemple des Hawaïens qui ont réparé eux-mêmes une route car la puissance publique tardait à dégager les fonds pour le faire, menaçant leur moyen de subsistance.

Tim O’Reilly souscrit à la philosophie de l’open gov (et sa sous branche open data) qui, sous ses aspects consensuels – qui est contre la transparence et la participation citoyenne ? – a pu se traduire par un agenda néo-libéral d’où le public ne ressort par plus efficace pour moins de dépenses, mais simplement diminué par report sur le privé.

Parier en partie sur un écosystème privé pour développer des services non pas publics mais au public, c’est prendre le risque de fracture, entre ceux qui susciteront l’attention de “la multitude” et les autres. Sauf à ce que l’Etat ne conserve que ceux des services publics qui n’intéressent pas cette multitude, laissant les autres (les plus rentables, ou rentabilisables) aux acteurs privés.

La puissance publique française retiendra-t-elle uniquement les aspects positifs de cette vision ? Colin et Verdier sont confiants : « Ces forces de l’économie de la contribution sont plus faciles à mobiliser lorsqu’on travaille au service de l’intérêt général”, sans étayer l’assertion. Ils soulignent aussi que la fourniture “des services publics s’appuie déjà sur de nombreux intermédiaires privés”, mais sans évoquer les cas où c’est un échec : rail, autoroutes, prisons

Si la Disic indique rester maître de tous les services d’ordre régalien, encore faut-il que la notion de service régalien reste immuable.

“Pourquoi dire systématiquement que l’on va être autonome en interne ?”

Aujourd’hui, le choix, clairement assumé, est de concentrer l’action de l’Etat sur la création des API. Interrogé sur l’absence de recrutement de designer d’application, Jacques Marzin répond, un peu agacé :

Si on avait les postes et le flux de recrutement permettant de le faire, on n’hésiterait pas, mais ce n’est pas le cas. Les gens qui savent designer des app Android et iOS, je ne peux pas en recruter. Pourquoi dire systématiquement que l’on va être autonome en interne sur cette partie ? Je préférerais avoir des gens capables de produire de l’API à très haut niveau plutôt que de l’interface de très haut niveau, car on ne sous-traitera certainement pas la sécurité des données du citoyen à l’intérieur des blockhaus numériques de l’administration. Beaucoup d’organisations de haut niveau comme les nôtres ont tendance à ne pas importer les très bons créatifs, car ils ne sont pas intéressés par le statut de fonctionnaires.

De toute façon, selon lui, ce choix est justifié : “Prenons France connect (un système d’authentification unique pour les citoyens et les administrations, en cours de développement, NDLR). Les 36600 communes en France s’appuient sur des logiciels marchands. Elles vont demander à leurs fournisseurs d’ajouter le bouton France Connect dans leur solution logicielle, ce qui est plus simple pour nous. Quand ces entreprises le déploieront – c’est leur choix car c’est leur business -, cela donnera accès aux API et leur permettra donc de proposer des services aux collectivités.”

Service public centré sur l’usager

Moins lyrique que ses inspirateurs, Jacques Marzin y voit plutôt une façon de passer d’un service public centré sur l’administration à un service public centré sur l’usager : “cette architecture vise à rendre le design des services publics possibles quels que soient les choix effectués. Aujourd’hui, les choix sont calés sur l’organisation administrative. On ne peut pas la modifier, car les SI sont calés dessus. Avec une architecture de plate-forme, on se fiche de savoir d’où viennent les données, c’est service public as a platform (2) : éducation as a platform par exemple, mélangeant l’Education nationale, les grandes écoles de commerce, et le privé subventionné ou non, pourquoi pas. L’administration restera complexe, son organisation n’est pas immuable, il faut qu’elle soit évolutive sans casser le service rendu, et il faut masquer cette complexité au citoyen qui n’en a rien à faire.”

L’âge de la multitude ou âge de la prédation ?

Paru en 2012, L’âge de la multitude avait reçu un bon accueil critique, à l’exception d’une critique au cordeau de Dominique Boullier, publié sur InternetActu sous le titre éloquent de “l’âge de la prédation”. Virulent, ce compte-rendu soulevait néanmoins plusieurs points pertinents : la fascination pour l’innovation comme fin en soi, sans considération de ses coûts sociaux, moraux ; la mise sur un pied d’égalité d’organisations qui n’ont, politiquement ou socialement pas du tout le même projet : quel point commun entre un Facebook et un Wikipedia ?

Epuisé, l’ouvrage va être réédité.

Cet article fait partie du Dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Sommaire du dossier

  1. [Frise interactive] Deux siècles de réforme de l’Etat
  2. L’Etat choisit ses capitales régionales, et redéploie ses services dans les territoires
  3. Etat en régions : les élus locaux limitent la casse
  4. L’avenir de l’action publique : de l’attention, en attendant l’action
  5. L’Etat start-up n’est-il qu’un slogan ?
  6. SGMAP et collectivités locales remettent la démat’ en ordre de bataille
  7. La MAP économise au moins autant qu’elle innove
  8. L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?
  9. Politiques publiques : “Le chiffre ne doit pas clore les débats, mais les ouvrir”
  10. « La MAP ne se résume pas à l’effort d’économies, pas davantage que les économies ne se résument à la MAP »
  11. MAP : dans les collectivités, des idées mais peu de moyens
  12. Modernisation de l’Etat : contre le cost killing, innover, expérimenter
  13. Modernisation de l’action publique : la gouvernance par la donnée, une vieille nouveauté
  14. Le data scientist, oiseau en voie d’apparition dans la fonction publique
  15. Dessine-moi des data scientists
  16. La mutuelle de données de Lyon met les cartes du territoire en partage
  17. L’eldorado de la politique publique juste et rationnelle
  18. Pour Nicolas Matyjasik, « les sciences sociales permettent d’éclairer le décideur politique »
  19. Simplification administrative : un train de mesures avec quelques vieux wagons
  20. Gouvernance par la donnée, année zéro
  21. A Bercy, l’Etat s’interroge sur… la modernisation de l’Etat
  22. Le 4ème Cimap mise sur des économies liées à des « mutualisations dans le bloc communal »
  23. Malaise dans les services déconcentrés de l’Etat à la veille du 4ème Cimap
  24. 3ème Cimap et collectivités territoriales : ce qu’il faut retenir
  25. 2ème CIMAP : amélioration de l’administration déconcentrée et gel des normes
  26. La modernisation de l’action publique se veut moins brutale que la RGPP
  27. Terra Nova dénonce une MAP pervertie

Notes

Note 01 Des procédures dématérialisées. Retour au texte

Note 02 jeu de mots sur platform as a service, ndlr Retour au texte

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Commentaires

L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?

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Henri Verdier

07/02/2015 07h23

J’en dis un peu plus, et un peu plus précisément, ici : http://www.lesechos.fr/enjeux/les-plus-denjeux/idees/0204113104404-henri-verdier-donnees-publiques-la-france-doit-construire-son-propre-recit-1090484.php?aZcIG6c0FP7SzWWu.99#xtor=RSS-76

Henri Verdier

Pierre Pezziardi

08/02/2015 11h33

« Agenda néolibéral », la charge est un peu manichéenne et surtout bien théorique lorsque l’on observe les premières réalisations concrètes. Je ne ressens pas vraiment un « recul de l’état », ni un « abandon de souveraineté » lorsque l’on met à disposition d’opérateurs publics ou privés des ressources comme mes-aides.gouv.fr ou adresse.data.gouv.fr, dont la philosophie sous-jacente est elle-même ouverte et collaborative. Cette recherche d’une nouvelle manière de coproduire le service public me semble plus moderne que néolibérale. Ou alors Linux et Wikipedia sont des projets néolibéraux, et ma grand-mère aussi… je pense au contraire qu’ils dessinent les contours de nouveaux biens communs, qui s’opposent d’ailleurs à l’hégémonie insidieuse d’acteurs privés comme Google, qui ne tarderont pas à posséder les plus grandes bases de données et algorithmes décrivant le réel. Voir Francepedia : https://contribuez.cnnumerique.fr/debat/114/avis/2850

arf

23/02/2015 10h57

Le propre des approches innovantes est qu’il est difficile à la « multitude » dont je fais partie de savoir s’il en sortira un bien ou un mal pour elle.
Dans le doute je me méfie, naturellement.
Je note en attendant qu’il est surprenant qu’un long article sur le service public ne contienne que deux fois le mot fonctionnaire, et les deux fois en un sens péjoratif.
De même, il n’y est guère question du droit ou de la réglementation.
Pourtant le service public c’est un gros transformateur de textes en faits, utilisant des humains pour la traduction des textes et la qualification juridique des faits.
En fait la seule expression qui désigne ce travail est assez imagée : « distributeur de cannettes », ce qui me parait une description plus pauvre que la mienne !
Alors on me permettra d’exprimer aussi mon soupçon sous une forme imagée et pauvre : les auteurs, notamment H. Verdier avec ses fonctions à Etalab, ne découvrent-ils pas le trésor des données non valorisées de l’administration comme Charlot voit son camarade de famine dans La ruée vers l’or : comme un gros poulet bien dodu ? Autrement dit : il y a du fric à se faire ! (pas forcément par eux)

Je proposerais une autre approche : André Holleaux, conseiller d’Etat, défendait autrefois l’idée que les textes de droit devraient tous être rédigés en deux langues : française, et algorithmique. Sur cette base, il y aurait sans doute aussi d’énormes opportunités à exploiter, mais qui permettraient d’améliorer la cohérence et la disponibilité réelle du droit pour tous, pas juste de fouiller dans nos poches à notre insu (le big data c’est nous). Perspective exaltante aussi, non ?

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