Budget

Ponction financière de l’Etat : les agences de l’eau ne sont plus consentantes

| Mis à jour le 27/10/2014
Par • Club : Club Techni.Cités

Agence de l'eau

Quand le projet de loi de finances pour 2014 avait instauré un prélèvement « exceptionnel » de 210 millions d’euros sur les budgets des agences de l’eau, ces établissements publics avaient loyalement joué le jeu de la nécessaire contribution au redressement des finances publiques. Dès lors que le gouvernement compte récidiver pour les trois prochaines années, les agences se rebiffent ouvertement.

Verra-t-on bientôt à l’arrière des bus des affiches mettant en cause la politique gouvernementale et signées… par un établissement public de l’Etat ?  La scène n’apparaît pas totalement farfelue, à en lire la motion adoptée(1), le 2 octobre, par le comité de bassin de l’agence de l’eau Loire-Bretagne.

Constatant « amèrement la réduction (des) capacités opérationnelles » de l’établissement, le comité annonce qu’il « fera savoir par des espaces d’information ‘grand public’ » combien le projet gouvernemental de transfert de ressources des agences de l’eau vers le budget de l’Etat est « inadéquat, injuste et illégitime ». L’assemblée(2) vise même l’Elysée, en jugeant « contraire à l’esprit d’une République irréprochable » – que promettait le candidat Hollande en 2012 – l’intention de Bercy de prélever 175 millions sur le budget des six agences de l’eau en 2015 ainsi que les deux années suivantes, inscrite à l’article 16 du projet de loi de finances pour 2015.

Le « hold-up » devient permanent – Il y a un an, les agences affrontaient stoïquement la ponction de  210 millions d’euros (soit environ 10 % de leur budget annuel), justifiée par leur participation au redressement des comptes de la Nation. Inscrit dans la loi de finances pour 2014, le prélèvement était présenté comme  « exceptionnel » par le ministère du Budget… qui en fait aujourd’hui une opération triennale.
Bercy pérennise  ainsi le « hold-up » que dénonçaient l’an dernier l’ancien Premier ministre Michel Rocard et le président du Conseil national de l’eau, Jean Launay (député PS du Lot).

Au profit du « grand trou » – Le caractère répétitif de la manœuvre change singulièrement la donne, tant au plan politique qu’économique. Le principe selon lequel « l’eau paye l’eau », instauré avec la création des agences de l’eau en 1964, est malmené : une partie des redevances, perçues auprès des usagers par les agences pour financer des opérations de dépollution et de préservation de la ressource, rejoint désormais de façon indifférenciée le budget de l’Etat. « Conçue pour être dédiée à l’eau, la recette est désormais en partie versée au ‘grand trou’ », observe un professionnel du monde de l’eau.

« La redevance devient un impôt », résume l’ancien ministre de l’Environnement Serge Lepeltier, choqué que « les usagers, dont les ménages à faible revenu, alimentent le budget de l’Etat quand ils paient leur facture d’eau ».
Dans une motion adoptée le 8 octobre, le comité de bassin de Seine-Normandie se pose en défenseur du « principe fondateur de la gestion de l’eau ». « L’argent de l’eau doit revenir à l’eau », proclame son président, François Sauvadet.
André Flajolet, président du comité de bassin Artois-Picardie, affirme en outre que la ponction budgétaire de l’Etat est contraire à la Charte de l’environnement de 2005. Laissant entendre que la mesure pourrait être invalidée par le Conseil constitutionnel.

Pas de « hara-kiri » et pas de budget 2015 – Ces dernières semaines, les comités de bassin, ces « parlements de l’eau », présidés par des élus locaux de toutes les agences ont pris position contre ce détournement de fonds du secteur de l’eau vers le budget de l’Etat (les représentants des pouvoirs publics ne prenant pas part au vote).

Encore plus inédit : les conseils d’administration, où les représentants de l’Etat sont minoritaires, de trois des six agences (Rhin-Meuse le 16 octobre, Artois-Picardie le 17, Rhône-Méditerranée et Corse le 23) ont refusé d’adopter le projet de budget pour 2015. « Les administrateurs n’ont pas voulu se faire hara-kiri, en amputant les dépenses au regard d’un projet de loi de finances qui n’est pas voté », explique-t-on au sein d’un exécutif de bassin.

Le vote interviendra le 30 octobre en Loire-Bretagne, le 31 en Adour-Garonne et le 2 décembre en Seine-Normandie. De quoi pimenter l’ambiance à la veille du cinquantième anniversaire de la première loi sur l’eau du 16 décembre 1964, à l’origine des agences.

Les collectivités touchées « plein pot » – Avant les célébrations, l’heure est aux premiers décomptes des dégâts, imputables au prélèvement de 210 M€ en 2014.
Rhin-Meuse a pour l’instant limité la casse, en puisant dans son fonds de roulement pour maintenir intactes ses aides. Rhône-Méditerranée et Corse a utilisé ce même levier mais dû néanmoins geler une partie des autorisations de programme (aides financières). « C’est clairement l’investissement qui est pénalisé, déplore le directeur de l’agence, Martin Guespereau. Or, les collectivités ont à investir massivement dans le renouvellement des réseaux et l’effort n’est pas à la hauteur de l’enjeu, alors même qu’il créerait des postes de travail. Au-delà des questions budgétaires immédiates, il est question de notre économie, de nos emplois, de notre performance environnementale. »

Les fonds disponibles pour l’année ayant été intégralement affectés, Seine-Normandie a annulé la commission d’attribution des aides programmée fin 2014. « Tous les maîtres d’ouvrages (collectivités, industriels, agriculteurs, associations) vont en pâtir », signale Louis Hubert, directeur de la stratégie territoriale. Artois-Picardie a préservé les soutiens à l’investissement, au prix d’un repli sensible des aides au bon fonctionnement des stations d’épuration. « Cela touche plein pot les collectivités », commente-t-on au sein de l’établissement public.

Le « modèle français » fragilisé – Autre victime potentielle du serrage de ceinture : la coopération décentralisée, « une ligne budgétaire qui risque de disparaître », alerte André Flajolet, président du comité de bassin d’Artois-Picardie.

A la perte de ressources s’ajoute la réduction de postes (38 en 2015 pour les six établissements publics). En Artois-Picardie « les effectifs ont diminué de 10 % en quatre ans», indique Olivier Thibault, directeur de l’agence. « La matière grise, l’expertise s’en vont et la capacité à exporter notre savoir-faire va s’étioler », met en garde André Flajolet.

Le Partenariat français pour l’eau, association financée aux deux tiers par les agences pour porter à l’étranger le « modèle français » de gestion par bassin hydrographique, est d’ores et déjà fragilisé. « Un comble quand l’OCDE reconnaît le système des agences comme une bonne pratique en matière de gouvernance de l’eau !, s’indigne son président Henri Bégorre. Or, nous sommes attendus sur le thème de la gouvernance : la concertation entre tous les acteurs au sein des comités de bassin a fait ses preuves, poursuit l’ancien président du comité de bassin Rhin-Meuse. Par ailleurs, le retard français dans la lutte contre les pollutions diffuses d’origine agricole va être accentué par la baisse des moyens des agences. »

L’ajustement sera sévère – Si le projet gouvernemental aboutit, ce sont au total 735 M€ qui manqueront à la case « recettes » des six agences, entre 2014 et 2017. Soit un recul de 5,5 % par rapport aux 13,3 milliards programmés sur les six années des Xèmes programmes (2013-2018). Ces derniers doivent faire l’objet d’un réajustement mi-2015, concomitamment à la révision des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage). C’est alors que l’on saura dans quelle mesure les aides auront fondu : baisse des taux ou resserrement du périmètre des bénéficiaires.

En l’état actuel des intentions du gouvernement, l’ajustement ne se fera pas à la marge. Artois-Picardie devrait réduire de 11 M€ (soit 8 % de son budget annuel) ses interventions en 2015, puis 2016 et 2017. « Ce montant équivaut à l’intégralité des soutiens versées annuellement à l’industrie et aux deux tiers de ceux allouées à l’agriculture », compare André Flajolet.

Les agences mettent en avant le rôle de levier de croissance joué par leurs soutiens. « A chaque euro que nous versons, correspondent trois euros injectés par les partenaires dans l’économie locale, l’ensemble soutenant des emplois non délocalisables, principalement dans les travaux publics, secteur essentiel au dynamisme de l’économie », plaide Olivier Thibault.

Quelle compensation par les finances locales ? – Le  directeur de l’agence Artois-Picardie s’interroge sur la réaction des collectivités : « Moins aidées, iront-elles au bout des projets ? » Pour compenser la baisse des soutiens, les élus augmenteront-ils le prix de l’eau – ce qui n’est guère dans l’air du temps ? Recourront-ils à l’emprunt – à supposer qu’ils disposent encore d’une capacité d’endettement ?  Ou ralentiront-ils l’investissement ?

« Le ministre de l’Economie, Emmanuel Macron, vient de déclarer que l’investissement public doit être porté de 17 % du PIB à 20 % », note opportunément Martin Guespereau, à l’agence Rhône Méditerranée et Corse. Avant de rappeler que la France vient d’enchaîner deux condamnations par la Cour européenne de justice, pour non-respect des directives sur les eaux résiduaires urbaines, en janvier, et sur les nitrates, en septembre.
La prochaine fois, combien de dizaines de millions d’euros de sanctions financières Paris devra-t-il verser?

Missions élargies contre budget maintenu

Loin d’enterrer le débat, les motions négatives des comités de bassin le relancent en proposant une alternative à un prélèvement « sec » sur le budget des agences : en contrepartie de la sauvegarde de leurs ressources, ces établissements publics verraient leurs compétences élargies à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations.
A cette « Gemapi », créée par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 qui en confie la responsabilité  aux communes et à leurs groupements.  Cette « Gemapi » qui affole les élus du bloc communal, inquiets d’être mis en cause pénalement en cas de rupture de digue et déjà en quête d’appui juridique et technique auprès des agences.

Ces dernières interviennent de longue date dans la préservation des milieux aquatiques, domaine où elles sont « les premiers financeurs de la biodiversité », rappelle Martin Guespereau, directeur de l’agence Rhône Méditerranée et Corse.
Sans pour autant être partie prenante à la mission connexe de prévention des inondations, aujourd’hui du ressort des services déconcentrés de l’Etat. Il en résulte une dispersion des acteurs, préjudiciable à l’efficacité de l’action publique et à la maîtrise des coûts. « Il est dommage que l’agence instruise les dossiers ‘eau’, la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) les dossiers ’Natura 2000’ et la Direction départementale des territoires (DDT) les dossiers ‘inondations’, alors qu’il s’agit des mêmes métiers », relève Olivier Thibault, directeur de l’agence de l’eau Artois Picardie.
Son homologue de Rhône Méditerranée et Corse enfonce le clou. « L’Etat nous demande un effort d’économie. On pourrait s’attendre à ce que le même souci de rigueur s’applique en matière d’éparpillement des compétences », raille Martin Guespereau.

En déchargeant les services déconcentrés de missions qu’assumeraient les agences, l’Etat réduirait ses dépenses tout en simplifiant le paysage administratif. « On pourrait sans réserve accompagner les maires, sans leur demander au préalable s’ils sont « MA » (milieux aquatiques) ou « PI » (prévention des inondations) », ironise en jargonnant un fonctionnaire d’agence de l’eau.

Les présidents des comités de bassin ont saisi, fin septembre, la ministre de l’Ecologie, Ségolène Royal, qui s’est engagée à les recevoir. « Le débat ouvert par le projet de loi de finances rebondira au printemps 2015, prédit Martin Guespereau, quand le Parlement examinera le projet de loi sur la biodiversité, qui sera un texte de répartition de compétences entre la future Agence de la biodiversité et les structures existantes. »

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