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Données publiques

L’eldorado de la politique publique juste et rationnelle

Publié le 18/09/2014 • Par Sabine Blanc • dans : France

La fonction d’administrateur général des données vient d’être créée. La "data driven policy" s’inscrit dans une longue tradition bien française de recours à la donnée pour gérer avec plus d’efficience et d’objectivité l’action publique. Mais elle en reprend aussi les écueils. Surtout, elle pose la question de la vision politique qui la sous-tend.

Cet article fait partie du dossier

MAP : moderniser pour économiser ?

Dans sa nouvelle « Vue en coupe d’une ville malade », l’écrivain de science-fiction Serge Brussolo imagine une ville où le développement urbain se base sur les prévisions des ordinateurs. Mais leurs algorithmes, mal calculés, ont donné naissance à un monstre de logements labyrinthiques, difformes, s’auto-dévorant tandis que les habitants s’y débattent.

Le récit de 1980 trouve un écho dans l’annonce récente de la création du poste d’administrateur général des données (AGD), chief data officer (CDO) pour reprendre la terminologie anglophone. Le point commun entre ce poste et cette nouvelle angoissante ? Les données sont au coeur de la décision politique, pour le pire dans la fiction, pour le meilleur nous promet-on dans le réel.
Une communication du secrétaire d’Etat en charge de la modernisation de l’action publique, “le numérique pour transformer l’Etat”, parue en conseil des ministres ce mercredi lui donne une place de premier plan.

L’idée de guider les politiques en s’appuyant sur les données est déjà ancienne. Et les questions qu’elle soulève aussi, auxquels s’ajoutent de nouveaux enjeux.

La donnée, ce pur objet asexué Si la data driven policy s’inscrit dans la continuité des possibles, elle reprend aussi à son compte les écueils maintenant bien analysés. Et en tout premier lieu que la donnée, loin d’être un objet pur, est une construction. Interrogée sur le rôle du futur CDO français, la sociologues des données Evelyn Ruppert répondait : “sa tâche devrait être d’exiger qu’une partie des données concernent leur construction, qu’on informe sur les pratiques et décisions sur la façon dont elles ont été consignées par l’administration. C’est ce qu’on appelle une métadonnée, autrement dit de l’information sur la donnée elle-même.”

“On peut toujours oublier une variable, le modèle tourne quand même, indique Thomas (1), agent d’une administration d’évaluation. Il faut associer des gens qui connaissent le sujet, chercheurs, sociologues… Ne recruter que des statisticiens, c’est prendre le risque de modèles biaisés et d’une politique hors sol.“

Evelyn Ruppert se montre très dubitative sur le contre-pouvoir qu’apporterait l’open data. La « datacratie » serait en quelque sorte le nouvel avatar de la technocratie : “On pourrait croire à une forme plus démocratique dans laquelle chacun peut faire sa propre analyse, alors même que cette analyse est arrangée et configurée par une autre sorte d’expert, avec laquelle il faut alors compter. Ce que l’on voit et perçoit à travers les données est le résultat de ce choix qui n’est pas de notre volonté. On ne se débarrasse pas de cette étape. Il n’y a qu’un transfert vers un autre type d’expert dont nous sommes dépendants.”

Le risque de privatisation de ses savoirs est déjà observable, comme le note Claire Gallon, de Libertic, acteur historique de l’open data en France : “quand il y a des études, elles sont réalisées par des cabinets extérieurs, alors que la donnée existe en interne.” Ces consultants peuvent remouliner des données « sales » et ensuite les garder : “même moi quand je travaille pour un client, ce n’est pas forcément pour partager la donnée”, reconnait Christian Quest, qui a pourtant le partage dans le sang puisqu’il est président d’Open Street Map France, le service de cartographie en licence libre.

Développer les compétences des agents publics – Si les clauses open data commencent à apparaitre dans les contrats passés avec des opérateurs extérieurs, une grande partie y échappe encore. Le développement de compétences des agents publics est donc aussi un enjeu mais pour le moment “le métier de data analyst est encore un peu trop innovant dans les administrations”, note Christian Quest. La Cour des comptes recrute bien un tel profil, mais on est loin d’une débauche d’offres.

Henri Verdier, actuel directeur d’Etalab et sans doute futur administrateur général des données (AGD), avait répondu à ces critiques dans une note de blog : “la loi règle aussi la question des données que l’Etat doit produire et partager, qui semble inquiéter Evelyne Ruppert. On ne demande pas à l’Etat de décrire le réel. On lui demande de partager, avec simplicité, les données qu’il utilise dans le cadre de ses missions de service public, telles qu’il les utilise. Il n’est donc pas besoin d’ouvrir la question épistémologique du sens des données, du point de vue qu’elles dissimulent, des biais d’observation éventuels. » […]

Il poursuit : les révolutions de « 1789 ou 1830 n’ont pas distribué également le pouvoir à tous les Français. Mais elles ont associé plus de monde au pouvoir. […] Si data.gouv.fr s’est ouvert aux contributions de la multitude, ce n’est pas pour “faire interactif”, c’est parce que le site ambitionne de devenir la plateforme donnant corps à une communauté de producteurs et d’utilisateurs de données. C’est parce que l’Etat n’a plus le monopole de la capacité à créer de l’information d’intérêt général.”

Pourquoi écouterait-on plus ces chiffres ? – On peut aussi s’interroger sur la volonté du politique de mettre en application les conclusions des analyses.
Somme toute, voilà des décennies que les chiffres s’empilent dans des rapports et que le politique n’en tire pas forcément les conclusions qui s’imposent pour des raisons x, y de type calcul politique, ligne politique, lobbying, etc. Par quel miracle cette nouvelle data driven policy au visage plus acéré changerait la donne ?

“C’est une bonne question, estime Mike Flowers, chief data officer (CDO) de New York. Dans notre cas, nous avons conduit les administrations à agir sur les vues d’ensemble générées par les données en les façonnant de façon à ce que cela soit réalisable dans leur champ opérationnel. Par exemple, une injonction venue d’en haut à accroitre le nombre de contrôles n’aboutira à rien car l’administration n’a pas assez de personnel pour faire les contrôles de leur initiative, et même si elle avait les agents, elle croirait peut-être que cela ne lui serait en fait d’aucune aide. Donc à chaque fois que nous générons une vue d’ensemble, elle est construite pour pouvoir être utilisée en fonction de leurs capacités logistiques et de leurs besoins. C’est la différence entre traiter les agences gouvernementales et les agents comme des sous-fifres à qui l’on donne des ordres, et les considérer comme des clients que vous devez aider.”

Outre l’inertie du politique, il faut aussi prendre en comptes les résistances des administrations. Toujours outre-atlantique, le « CDO » de Philadelphie a ainsi démissionné parce qu’une des administrations refusait de lui donner accès à ses données. Récemment, Valérie Rabault, rapporteure générale du budget à l’Assemblée, a fait une “descente” pour récupérer les chiffres que Bercy refusait de lui fournir.

“C’est difficile à faire passer dans les mœurs, soupire Pierre (2), un administrateur de l’Insee, on se bagarre. C’est bien de vouloir partager entre ministères, mais c’est une guerre de tranchées. La question des données personnelles se pose aussi, et c’est sur celle-ci qu’il y a le plus de potentiel.” Un décloisonnement de l’information dont la nécessité fait consensus parmi tous nos interlocuteurs.

Et comme pour sa grande soeur la statistique, indique-t-il encore, “un procédé de décision basé sur les analyses de données n’a pas de but politique particulier en vue, c’est plutôt un moyen de parvenir à des buts politiques avec efficacité.” (3)

Disparition du politique – Et c’est là que le bât blesse, jusqu’à miner les fondements de la démocratie pour Evguény Morozov, un des rares chercheurs actuels à penser la critique du numérique. Son dernier essai sur The Guardian porte un titre explicite : “The rise of data and the death of politics”, soit littéralement “la montée en puissance de la donnée et la mort du politique”.
Si l’on délègue à des algorithmes les choix politiques, que reste-t-il au politique ? Cette nouvelle gouvernementalité algorithmique sert alors de paravent aux vraies questions de fond estime-t-il, prenant l’exemple de l’évasion fiscale.

Le discours français résonne pleinement avec cette critique acerbe. Il n’est pas anodin qu’un gouvernement de gauche, comme hier un gouvernement de droite, trouve que l’open data est un levier de modernisation de l’action publique – comprendre en substance “un moyen de réduire les dépenses publiques” -, une ligne éditoriale qui fait consensus des deux côtés. Et la ligne peut être fine entre l’élimination de doublons réels et la sape de services publics.

“Je n’ai pas l’impression qu’ils veuillent circonscrire l’action publique mais plutôt lutter contre les gaspillages”, note Claire Gallon. Mais entre les intentions et les injonctions de Bruxelles, comment plieront les courbes des algorithmes, malléables comme des gymnastes chinoises ?

Data driven policy d’en bas – L’alternative réside peut-être dans une data driven policy d’en bas, faites avec les gens. Le collectif lyonnais AlterCarto fournit un bon exemple de ce que cela donne. Ils ont travaillé, au niveau infracommunal, sur les inégalités dans l’accès aux soins dentaires. L’initiative s’est appuyée sur trois acteurs : l’Agence Régionale de Santé Publique Rhône Alpes (ARS), qui s’est engagée dans une politique d’open data, les professionnels locaux, et les habitants, via les conseils de quartier. Les différents croisements ont permis de démontrer que la médiation médico-scolaire était un facteur important d’amélioration.

Capture d'écran d'un projet Altercarto sur les données de santé

AlterCarto arrive à ses résultats au prix d’un travail patient. Y a-t-il une alternative pour la démodatacratie promise, soit une réalité et non un outil de communication, le temps d’un hackathon ?

 

Cet article est en relation avec le dossier

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MAP : moderniser pour économiser ?

Sommaire du dossier

  1. [Frise interactive] Deux siècles de réforme de l’Etat
  2. L’Etat choisit ses capitales régionales, et redéploie ses services dans les territoires
  3. Etat en régions : les élus locaux limitent la casse
  4. L’avenir de l’action publique : de l’attention, en attendant l’action
  5. L’Etat start-up n’est-il qu’un slogan ?
  6. SGMAP et collectivités locales remettent la démat’ en ordre de bataille
  7. La MAP économise au moins autant qu’elle innove
  8. L’État plate-forme, vraie source de services publics innovants ou cache-misère ?
  9. Politiques publiques : “Le chiffre ne doit pas clore les débats, mais les ouvrir”
  10. « La MAP ne se résume pas à l’effort d’économies, pas davantage que les économies ne se résument à la MAP »
  11. MAP : dans les collectivités, des idées mais peu de moyens
  12. Modernisation de l’Etat : contre le cost killing, innover, expérimenter
  13. Modernisation de l’action publique : la gouvernance par la donnée, une vieille nouveauté
  14. Le data scientist, oiseau en voie d’apparition dans la fonction publique
  15. Dessine-moi des data scientists
  16. La mutuelle de données de Lyon met les cartes du territoire en partage
  17. L’eldorado de la politique publique juste et rationnelle
  18. Pour Nicolas Matyjasik, « les sciences sociales permettent d’éclairer le décideur politique »
  19. Simplification administrative : un train de mesures avec quelques vieux wagons
  20. Gouvernance par la donnée, année zéro
  21. A Bercy, l’Etat s’interroge sur… la modernisation de l’Etat
  22. Le 4ème Cimap mise sur des économies liées à des « mutualisations dans le bloc communal »
  23. Malaise dans les services déconcentrés de l’Etat à la veille du 4ème Cimap
  24. 3ème Cimap et collectivités territoriales : ce qu’il faut retenir
  25. 2ème CIMAP : amélioration de l’administration déconcentrée et gel des normes
  26. La modernisation de l’action publique se veut moins brutale que la RGPP
  27. Terra Nova dénonce une MAP pervertie

Notes

Note 01 le prénom a été changé Retour au texte

Note 02 le prénom a été changé Retour au texte

Note 03 Au passage, le philosophe du droit Thomas Bern a dit la même chose 5 ans avant le très médiatique Morozov, dans "Gouverner sans gouverner. Une archéologie politique de la statistique", ouvrage cité dans Prouver et gouverner, Une analyse politique des statistiques publiques, Alain Desrosières, La Découverte, p 68-69. Retour au texte

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