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Décentralisation

Réforme territoriale : un projet de loi qui muscle l’interco et « dévitalise » le département – Décryptage

Publié le 05/06/2014 • Par Aurélien Hélias Jean-Baptiste Forray Jean-Marc Joannès • dans : A la une, Dossiers d'actualité, France

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La Gazette
Un mois et demi après une première version du projet de loi de réforme territoriale, la nouvelle mouture que se sont procurés le Courrier des maires et la Gazette des communes (disponible en téléchargement) apporte son lot de modifications. Les règles de modification de la carte intercommunale et les nombreux transferts de compétences vers les régions (ports, collèges, routes départementales) font partie des principales innovations de ce texte post-rédécoupage des régions.

  1. Pour les intercos aussi, « big is beautiful »
  2. Ports : les départements à marée basse
  3. Aéroports : l’appel d’air de l’Etat
  4. Les routes départementales aux régions
  5. Les collèges aux régions
  6. Pouvoir réglementaire local : encore raté !
  7. Schémas prescriptifs : sur la bonne voie 

Pour les intercos aussi, « big is beautiful »

En six semaines, la perception par l’exécutif de ce que doit être la taille minimale d’une intercommunalité a tout simplement doublé : les EPCI devront comporter non plus 10 000 habitants, comme prévu par la précédente version du texte, mais 20 000, au lieu de seulement 5 000 aujourd’hui (article 14). Dans l’entourage de Matignon, on justifie ce changement de pied par le « nouveau contexte politique d’aujourd’hui » ; comprendre une carte à 14 régions au lieu de 22, « qui nécessite des intercommunalités plus grosses encore ».

Cette disposition est complétée par la création d’une « procédure dérogatoire au droit commun » permettant au préfet « de créer, modifier le périmètre ou fusionner » tout EPCI à fiscalité propre. Il pourra aussi proposer une modification non prévue dans le schéma après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), à même de modifier le projet à la majorité des deux tiers.

En revanche, toujours pas trace dans le texte des dérogations promises par l’exécutif en matière de seuil minimal pour les zones de montage ou peu denses.

Autre modification sur ce volet de la réorganisation intercommunale : l’avancement, dans la nouvelle version du texte, au 31 décembre 2016 au lieu du 1er janvier 2018 de la date butoir pour atteindre aussi bien la multiplication par quatre du seuil minimal des intercos que la réduction du nombre des syndicats d’eau potable, d’assainissement, des déchets, du gaz, de l’électricité et des transports.

Interco « forcée » : davantage de concertation – Enfin, le texte prend acte de la décision du Conseil constitutionnel du 25 avril mettant un terme au rattachement d’office à un EPCI à fiscalité propre des communes isolées ou en situation d’enclave ou de discontinuité territoriale.

Un nouveau dispositif est prévu dans lequel l’EPCI auquel il est envisagé de rattacher la commune isolée, ses communes membres ainsi que la commune concernée sont d’abord consultés pour avis, la CDCI pouvant par la suite, si elle le juge pertinent, modifier le projet de rattachement à la majorité des deux tiers.
Une procédure qui « garantit la libre administration des collectivités territoriales concernées » assure l’exposé des motifs.

Le nouveau dispositif permet également aux communes membres de l’EPCI à fiscalité propre, y compris de la commune rattachée, de se prononcer sur la composition du conseil communautaire concomitamment à la consultation de l’EPCI sur le projet de périmètre, à l’instar de la procédure prévue dans les cas de création ou de fusion.

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Ports : les départements à marée basse

Deux compétences nouvelles, liées aux transports, apparaissent dans la dernière mouture du texte. D’abord celle sur les ports (article 11), dont la compétence relève aujourd’hui selon l’exécutif de trop nombreux acteurs locaux depuis que la loi libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 qui permit une décentralisation sur la base du volontariat des ports non autonomes relevant de l’Etat.

« La souplesse du dispositif à la demande a toutefois eu pour effet de multiplier les interlocuteurs compétents en matière de gestion des ports », regrette le gouvernement dans son texte. Un constat qui avait déjà poussé le précédent Premier ministre à missionner une sénatrice sur le sujet, dont le rapport est désormais attendu d’ici juillet.

Pour répondre aux « enjeux économiques » et « d’aménagement foncier », le gouvernement veut « regrouper la gestion des ports décentralisés autour de la région et du bloc communal » et supprimer la compétence du département en la matière. A charge ensuite au nouvel appel à candidatures instauré de départager communes, EPCI et régions pour bénéficier du transfert, le rôle d’arbitre en cas d’absence ou de demandes concurrentielles pour obtenir la responsabilité du port revenant au préfet de région.

Aéroports : l’appel d’air de l’Etat

L’Etat juge aussi utile de se débarrasser désormais de « certains aérodromes d’intérêt local utilisés historiquement pour les besoins militaires [mais qui] ont perdu ou vont perdre cette activité », de même que certains aérodromes non transférés aux collectivités malgré la possibilité offerte par la loi du 13 août 2004.

Dijon, Montpellier, Nîmes ou Strasbourg sont particulièrement visés par une décentralisation qui serait ouverte à « toutes les collectivités territoriales intéressées », département compris donc, le tout après sortie de l’Etat du capital de la société aéroportuaire.

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Les routes départementales aux régions

La « dévitalisation » du conseil général, évoquée par le secrétaire d’Etat à la réforme territoriale André Vallini, se traduit dans le projet de loi par le transfert vers les régions des 381 500 kilomètres de voirie départementale. Il s’agit, par-là, de renforcer le leadership des régions en matière d’aménagement du territoire.

« Le transfert des routes départementales s’accompagne du transfert des moyens permettant leur gestion », assure l’exposé des motifs. Une opération qui prendra du temps, tant elle sera lourde sur le plan du statut des personnels, des finances mais aussi en raison de multiples considérations juridiques. « Plusieurs codes » seront « modifiés en conséquence », précise l’exposé des motifs.

Les collèges aux régions

Désormais la région a, seule, la charge de la construction et de l’entretien des établissements publics d’enseignement secondaire. Les collèges, attribués aux départements depuis les lois historiques de décentralisation de 1982-183, lui reviennent. Elle prend aussi à sa charge l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires jusque-là assurés par le conseil général.

Une montée en puissance à rapprocher de ses prérogatives dans le domaine de la formation et de l’apprentissage. Elle pourrait s’accompagner, à terme, de nouvelles responsabilités, dans le domaine universitaire cette fois.

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Pouvoir réglementaire local : encore raté !

L’article 1er du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République « affirme clairement le pouvoir réglementaire reconnu à la région dans le cadre de ses compétences », selon l’exposé des motifs.
Le gouvernement semble accepter de répondre aux récriminations nombreuses formulées à l’encontre de lois et textes réglementaires mal rédigés, trop détaillés ou inadaptés aux spécificités économiques, sociales, culturelles ou touristiques locales. Officiellement donc, un pouvoir réglementaire serait octroyé aux régions. La lecture du dispositif prévu par le projet de loi laisse dubitatif.

« Le pouvoir réglementaire de la région s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi », indique l’article 1 du projet de loi. Il lève ainsi les obstacles constitutionnels que pourraient opposer les défenseurs d’une République fondée sur l’égalité. Le professeur Géraldine Chavrier explique en effet que l’adaptabilité des normes au plan local pourrait se heurter, à cadre constitutionnel constant, à deux principes : l’unité de la République et l’égalité.

Mais l’instauration d’un pouvoir réglementaire local serait constitutionnel si chaque loi précise clairement la possibilité d’adaptation, dans un champ déterminé, et sous réserve de ne pas méconnaître une liberté publique ou un droit constitutionnellement garanti.

Pouvoir réglementaire ou de proposition ?

« Par délibérations concordantes, un ou plusieurs conseils régionaux peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des régions », indique ensuite l’article 1.

C’est là que le masque tombe : il n’est plus question de pouvoir réglementaire. La région ne disposerait pas d’un pouvoir normatif quelconque, mais de la possibilité de faire des « propositions » sur des projets de texte en cours ou en vigueur.

Le juriste regrettera aussi, au passage, l’extrême confusion rédactionnelle : un « pouvoir réglementaire », qui permet de faire des propositions sur l’évolution des « lois », « en vigueur ou en cours d’élaboration ». Un peu comme si les rédacteurs du texte avaient oublié la distinction entre la loi et le règlement. A leur décharge, il est vrai que depuis plusieurs mois, recourir au terme générique de « normes » a permis (et entretenu !) toutes les confusions !

Un « pouvoir » filtré

Enfin, il est prévu que « les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l’alinéa précédent sont transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l’Etat dans les régions concernées ».

Autrement dit, il est simplement octroyé aux régions la possibilité de transmettre à l’Etat leurs propositions. Sans garantie que celles-ci soient prises en compte. Mais quelle différence entre ce « nouveau pouvoir » reconnu aux régions et la pratique bien établie qui consiste, pour les associations, à formuler leurs propositions et contre-projets, ou à initier des amendements ?

Sauf à ce que le débat parlementaire donne du corps à l’article 1 du projet de loi, il ne concerne en rien, en l’état, l’octroi d’un quelconque pouvoir normatif. Le projet de loi « affirme clairement le pouvoir réglementaire reconnu à la région ». Mais il est aussi très clairement loin de l’établir, voire de l’aborder vraiment.

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Schémas prescriptifs : sur la bonne voie

Le projet de loi est aussi marqué par la montée en puissance de la région en matière économique. Selon l’article 2 du texte, « la région est la catégorie de collectivité territoriale qui détient de plein droit la responsabilité de la compétence du développement économique régional ». Reste à savoir comment la région pourra imposer l’exercice de ses compétences aux autres collectivités territoriales. C’est le mécanisme du « schéma prescriptif » qui est choisi. Et les écueils constitutionnels semblent bien avoir été évités.

Plusieurs schémas – Selon l’article 2 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la région définit les orientations en matière de développement économique sur son territoire en adoptant un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. L’article 6 prévoit quant à lui l’élaboration par la région d’un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), « document de planification majeur (…) ».

Ces deux schémas sont clairement doté d’une valeur « prescriptive ». Reste à savoir ce que recouvre cette notion.

Plus que le « chef de filât »… – Il faut en premier lieu se référer au cinquième alinéa l’article 72 de la Constitution : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

C’est cette disposition qui avait alimenté le débat sur le « chef de filât », perçu comme un moyen de rationaliser l’exercice des compétences enchevêtrées des collectivités territoriales. Sans définition juridique, le « chef de filât » est souvent considéré comme un pis-aller à une réorganisation structurelle.

Le projet de loi suit à la lettre la Constitution.

Selon l’article L. 1511-1 I du CGCT, le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation organise la complémentarité des actions menées, sur le territoire régional, par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d’aide aux entreprises. Et s’agissant du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), le projet d’article L. 4251-2 du CGCT dispose que « des règles générales sont énoncées par la région pour contribuer à mettre en œuvre les orientations et atteindre les objectifs fixés dans le rapport, utilement et sans méconnaître les compétences de l’Etat et des autres collectivités ni excéder les possibilités reconnues aux documents sectoriels auxquels le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire se substitue. Ces mesures peuvent varier selon différentes parties du territoire régional. »

Une valeur « prescriptive » ! – L’exposé des motifs du projet de loi est clair : le « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, à valeur prescriptive (…) ». De façon analogue, « Le SRADDT est doté d’effets prescriptifs à l’égard des documents d’urbanisme (schémas de cohérence territoriale – SCOT, plans locaux d’urbanisme – PLU) élaborés par les communes ou leurs groupements compétents.

La compatibilité à la rescousse – Pour parer l’obstacle d’inconstitutionnalité qui pourrait être opposé à la valeur prescriptive des schémas, au nom du principe de non tutelle d’une collectivité sur une autre, le projet de loi joue donc la carte du rapport de compatibilité (et non de conformité).

Une notion juridique éprouvée en matière de documents d’urbanisme. Ainsi, le nouvel article L. 1511-1 du CGCT prévoit que « « Les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d’intervention économique sont compatibles avec ce (schéma régional de développement économique) ». De façon analogue, le nouvel article L. 4251-4 du CGCT prévoit que les chartes de parc naturel régional, les schémas de cohérence territoriale et, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, les plans de déplacement urbains ainsi que les plans climat-énergie territoriaux sont compatibles avec les mesures de caractère général du fascicule spécifique de ce schéma.

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Cet article fait partie du Dossier

Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas

Sommaire du dossier

  1. Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
  2. Grandes régions un an après : une réorganisation des services à la carte (1/5)
  3. Grandes régions un an après : les échelons infrarégionaux prennent de l’étoffe (2/5)
  4. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte du Sénat
  5. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte de l’Assemblée
  6. Réforme territoriale : opération résurrection à l’Assemblée
  7. Fusion des régions : les nouvelles règles relatives aux élections régionales 2015
  8. Grandes régions un an après : l’équilibre budgétaire reste lointain (3/5)
  9. Réforme territoriale : les recettes venues d’ailleurs
  10. Depuis la loi Notre, la compétence tourisme se divise entre coopération et compétition
  11. « Acte III » de la décentralisation : les agents territoriaux n’y voient toujours pas clair
  12. Réforme territoriale : gros plan sur les contre-propositions des départements
  13. André Vallini : « 14 milliards de transferts des départements aux régions »
  14. Nouvelle carte des régions : quelles conséquences financières ?
  15. Réforme territoriale : un projet de loi qui muscle l’interco et « dévitalise » le département – Décryptage
  16. Réforme territoriale : les départements pointent quatre idées reçues
  17. Quand le Conseil constitutionnel écrit sa propre réforme territoriale
  18. Exclusif réforme territoriale : la nouvelle version du projet de loi sur les compétences
  19. Réforme territoriale : les DG des associations d’élus s’engagent
  20. Réforme territoriale : la riposte des départements a commencé
  21. Manuel Valls veut rayer le département de la carte
  22. Face à la réforme territoriale, l’AMF vend ses « communes nouvelles »
  23. Décentralisation : ce qu’il faut savoir en 8 points clés sur le deuxième projet de loi Lebranchu
  24. Décentralisation : vers le retour du conseiller territorial ?
  25. «Supprimer le département est impossible sans révision constitutionnelle»
  26. Fusion des régions : des économies accessoires face à l’ampleur des enjeux
  27. La suppression des départements ne garantit pas des économies
  28. Aboutissement ou fin de la décentralisation ?
  29. André Vallini : un secrétaire d’Etat de combat, pour une nouvelle réforme territoriale
  30. Serge Morvan, homme-orchestre de la réforme territoriale
  31. Les 9 principales dispositions de la loi « métropoles » dans le détail
  32. Décentralisation : la loi « métropoles » validée, le prochain texte précisé
  33. Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées
  34. Décentralisation : « La grande innovation, c’est l’instauration de métropoles » – Jean-Marc Ayrault
  35. « Les tenants du big bang territorial vont être déçus » – Béatrice Giblin, géographe
  36. Énergie et climat : les régions en chefs de file
  37. Le pays trouve un avenir avec les pôles territoriaux d’équilibre
  38. Mutualisation des services : « Il y a un travail pédagogique à mener auprès des agents », selon Anne-Marie Escoffier
  39. Le projet de loi de décentralisation n°2 veut simplifier la gouvernance de l’emploi, de la formation et de l’orientation
  40. Décentralisation : les professionnels de la culture se préparent à travailler selon des repères territoriaux différenciés d’un territoire à l’autre
  41. Décentralisation : pourquoi l’acte III bloque sur l’interco
  42. Action sociale : l’articulation entre départements et communes pose question
  43. “Le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte” – Géraldine Chavrier, professeur de droit public
  44. Mutualisation des services : tout le monde descend !
  45. Le tourisme à nouveau ballotté entre tous les niveaux de collectivités
  46. L’encadrement des collectivités au cœur des dispositions financières
  47. Projets de loi de décentralisation : le département futur « ingénieur en chef »
  48. Gestion des milieux aquatiques : un pilotage en eaux troubles
  49. Démocratie participative dans le projet de loi décentralisation : « la réforme manque d’ambition » – Marion Paoletti, Maître de conférences
  50. Les maisons de services au public : un « objectif de présence territoriale »
  51. 30 ans de décentralisation en 1 infographie
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Commentaires

Réforme territoriale : un projet de loi qui muscle l’interco et « dévitalise » le département – Décryptage

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Géronimo

05/06/2014 07h58

Le seuil minimal de 20 000 habitants signifie en milieu rural des interco d’au moins 40 à 80 communes ; autrement dit des grands machins ingouvernables, souvent au seul bénéfice de la petite ville centre, loin du citoyen. Le pire est que ce gigantisme va obliger les communes à reprendre certaines compétences exercées depuis longtemps par les communautés ! Quel retour en arrière !
Mais bon, ce n’est pas grave, on refera des SIVU de 10 communes pour faire ce que l’interco ne fera plus ou mal (semi-ironie)…

audaces

06/06/2014 12h27

le PIL fait bien la distinction entre objectif et orientation, c’est un réel progrès, qui pose des difficultés méthodologiques de rédaction des prescriptions. La conservation de la clause de compétence générale de la région au detriment des cg et des communes aiderait à la meilleure qualité de ces d’objectifs réalistes et financés..

Tout n’est pas encore voté et attendons l’issue du trvail du législateur qui est encore souvent président d’exécutif local.

BDP

12/06/2014 12h24

Et quid des compétences obligatoires en matière culturelle des départements? bibliothèques ou archives sont absentes des articles sur la réforme territoriale…

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