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Décentralisation

«Supprimer le département est impossible sans révision constitutionnelle»

Publié le 28/05/2014 • Par Jean-Marc Joannès • dans : A la une, France

A l'heure où elle est évoquée, et sans révision constitutionnelle, la suppression du département est juridiquement «compliquée», estime Géraldine Chavrier, professeur de droit public à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne et avocate au cabinet Fidal. Elle déplore la tendance actuelle à se fixer des objectifs lourds sans se poser au préalable la question de leur constitutionnalité.

Géraldine Chavrier

professeur de droit public à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne; Avocate au cabinet Fidal

Comment aborder juridiquement le débat sur la suppression du département ?

 C’est une question particulièrement délicate. Il faut avant tout revenir à la définition de ce qu’est une collectivité territoriale, selon la Constitution et la jurisprudence constitutionnelle. Au plus simple : est une collectivité ce que la Constitution définit comme telle. Ainsi, selon l’article 72, les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier ainsi que les collectivités territoriales d’outre-mer de l’article 74, sont des collectivités territoriales.

Quelles sont les caractéristiques d’une collectivité ?

En vertu de la Constitution, elle doit obligatoirement s’administrer librement et disposer d’un conseil élu. Elle est donc une personne morale de droit public distincte de l’Etat. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel exige qu’elle dispose de compétences effectives. Enfin, le principe de libre administration impose de nombreuses autres obligations « induites » : le conseil d’une collectivité doit être élu à échéances régulières et la collectivité doit être en mesure de gérer elle-même son personnel, notamment.

La suppression du département vous paraît-elle juridiquement possible ?

Il existe plusieurs scenarii. Supprimer purement et simplement le département n’est pas possible sans révision constitutionnelle puisque l’article 72 énumère le département comme collectivité territoriale. Une solution plus simple, qui semble être la piste suivie par le gouvernement, consiste à retirer des compétences au département pour le vider progressivement de sa substance. Cela reste possible, mais jusqu’à un certain point seulement : une collectivité territoriale doit en effet exercer des compétences « effectives ».

Jusqu’où pourrait-on ainsi vider le département de ses compétences ?

C’est au Conseil constitutionnel qu’il appartiendrait de valider des retraits successifs de compétence, jusqu’à un certain seuil « limite » : il sera, à un moment, amené à considérer que le département n’aura plus de compétences suffisantes pour être encore la collectivité qu’il doit être aux termes de la Constitution. Il existe en effet un seuil de compétence qui distingue (en théorie…) une collectivité territoriale, dotée de multiples compétences, d’un établissement public, qui dispose de compétences spécialisées.
Mais le Conseil constitutionnel n’a jamais donné aucune piste pour fixer un seuil de compétences minimum d’une collectivité territoriale. On sait cependant, depuis une décision (Déc. n° 84-174 DC) du 25 juillet 1984 sur l’outre-mer, que le juge n’a pas une approche uniquement quantitative des compétences : il vérifie l’existence d’un lien entre les compétences et les composantes territoriales de la collectivité. En l’espèce, il y avait un lien fort entre la compétence « transport » et la collectivité concernée.

Pourrait-on revenir sur le critère de « conseil élu » d’une collectivité ?

Au départ, la Constitution est assez claire : une collectivité dispose d’un conseil élu (au suffrage universel), même si son autorité exécutive pourrait, elle, ne pas être élue. En 2010, le Conseil constitutionnel a jugé, à propos du « conseiller territorial » (Déc. n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010), que l’on peut avoir un scrutin unique pour élire des élus départementaux et régionaux qui siègeraient au sein du même conseil. Mais si le conseiller territorial était élu selon un scrutin unique, celui-ci concernait à la fois le conseil général et le conseil régional.

Parmi les pistes envisagées actuellement, on reviendrait vers le conseiller territorial, mais en inversant le processus : on le choisirait dans le cadre d’une élection régionale. Or cela poserait un problème : on aurait une circonscription d’élection plus large que la collectivité départementale. Autant il était possible, avec le « conseiller territorial », de désigner un conseiller régional élu dans un cadre départemental parce que cela peut s’inscrire dans les composantes territoriales de la région ; autant la circonscription régionale n’est pas une composante territoriale du département dont on élirait ainsi le conseil. Il y a un problème de connexion. On pourrait juridiquement revenir sur le modèle du conseiller territorial, mais en respectant l’adéquation entre la circonscription et la composante territoriale.

La piste intercommunale est-elle envisageable ?

C’est encore plus compliqué ! Une première idée était de créer un conseil départemental des intercommunalités, qui entrainerait la suppression, anticonstitutionnelle, du département. Il ne s’agissait pas d’une collectivité territoriale, mais plutôt d’un établissement public, une agence, qui regrouperait toutes les intercommunalités. Désormais, on entend que le regroupement des conseillers communautaires formerait le conseil élu du département.
Mais réunir l’ensemble de ces élus d’établissements publics du cadre départemental ne constitue pas, juridiquement, le conseil élu du département. Le scrutin serait complétement déconnecté du département alors que le Conseil constitutionnel exigeait un scrutin en lien avec la collectivité, voire les deux.
Selon cette hypothèse, on aurait un scrutin communal qui permettrait d’aboutir à des conseils communautaires, qui relèvent de la notion d’établissement public, lesquels seraient regroupés pour aboutir à des conseils généraux ! On aboutirait à une complexité et une imbrication élevées. Il y a trop de niveaux, l’élection est trop indirecte, on s’éloigne de la solution retenue par le Conseil constitutionnel : comment considérer que le département bénéficie d’un conseil élu ? A moins que le Conseil ait envie de rendre la réforme possible…

En l’état actuel, la suppression de département s’avère donc juridiquement pour le moins délicate …

Une solution pourrait être de suivre la piste des métropoles. La Constitution autorise, sans révision, la fusion de deux niveaux de collectivités territoriales. Et le Conseil constitutionnel n’a pas vu d’inconvénient à ce que le département disparaisse au sein de la métropole de Lyon. Cela reste possible dans certaines zones géographiques. Mais la question continuerait de se poser dans les zones rurales où l’interco n’est pas assez développée pour absorber un département. Cela n’aurait pas de sens.

Globalement, que vous inspirent les annonces de suppression du département ?

La suppression du département dans les zones urbaines me paraît raisonnable. Mais pour le reste, je suis étonnée de ce que, visiblement, on n’ait pas envisagé les aspects constitutionnels au préalable, avant de telles annonces. Depuis quelque temps, on se fixe des objectifs lourds sans se poser au préalable la question de leur constitutionnalité. Au-delà, notre Constitution est révisable. C’est donc une question d’opportunité – et de courage – politique.

Cet article fait partie du Dossier

Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas

Sommaire du dossier

  1. Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
  2. Grandes régions un an après : une réorganisation des services à la carte (1/5)
  3. Grandes régions un an après : les échelons infrarégionaux prennent de l’étoffe (2/5)
  4. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte du Sénat
  5. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte de l’Assemblée
  6. Réforme territoriale : opération résurrection à l’Assemblée
  7. Fusion des régions : les nouvelles règles relatives aux élections régionales 2015
  8. Grandes régions un an après : l’équilibre budgétaire reste lointain (3/5)
  9. Réforme territoriale : les recettes venues d’ailleurs
  10. Depuis la loi Notre, la compétence tourisme se divise entre coopération et compétition
  11. « Acte III » de la décentralisation : les agents territoriaux n’y voient toujours pas clair
  12. Réforme territoriale : gros plan sur les contre-propositions des départements
  13. André Vallini : « 14 milliards de transferts des départements aux régions »
  14. Nouvelle carte des régions : quelles conséquences financières ?
  15. Réforme territoriale : un projet de loi qui muscle l’interco et « dévitalise » le département – Décryptage
  16. Réforme territoriale : les départements pointent quatre idées reçues
  17. Quand le Conseil constitutionnel écrit sa propre réforme territoriale
  18. Exclusif réforme territoriale : la nouvelle version du projet de loi sur les compétences
  19. Réforme territoriale : les DG des associations d’élus s’engagent
  20. Réforme territoriale : la riposte des départements a commencé
  21. Manuel Valls veut rayer le département de la carte
  22. Face à la réforme territoriale, l’AMF vend ses « communes nouvelles »
  23. Décentralisation : ce qu’il faut savoir en 8 points clés sur le deuxième projet de loi Lebranchu
  24. Décentralisation : vers le retour du conseiller territorial ?
  25. «Supprimer le département est impossible sans révision constitutionnelle»
  26. Fusion des régions : des économies accessoires face à l’ampleur des enjeux
  27. La suppression des départements ne garantit pas des économies
  28. Aboutissement ou fin de la décentralisation ?
  29. André Vallini : un secrétaire d’Etat de combat, pour une nouvelle réforme territoriale
  30. Serge Morvan, homme-orchestre de la réforme territoriale
  31. Les 9 principales dispositions de la loi « métropoles » dans le détail
  32. Décentralisation : la loi « métropoles » validée, le prochain texte précisé
  33. Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées
  34. Décentralisation : « La grande innovation, c’est l’instauration de métropoles » – Jean-Marc Ayrault
  35. « Les tenants du big bang territorial vont être déçus » – Béatrice Giblin, géographe
  36. Énergie et climat : les régions en chefs de file
  37. Le pays trouve un avenir avec les pôles territoriaux d’équilibre
  38. Mutualisation des services : « Il y a un travail pédagogique à mener auprès des agents », selon Anne-Marie Escoffier
  39. Le projet de loi de décentralisation n°2 veut simplifier la gouvernance de l’emploi, de la formation et de l’orientation
  40. Décentralisation : les professionnels de la culture se préparent à travailler selon des repères territoriaux différenciés d’un territoire à l’autre
  41. Décentralisation : pourquoi l’acte III bloque sur l’interco
  42. Action sociale : l’articulation entre départements et communes pose question
  43. “Le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte” – Géraldine Chavrier, professeur de droit public
  44. Mutualisation des services : tout le monde descend !
  45. Le tourisme à nouveau ballotté entre tous les niveaux de collectivités
  46. L’encadrement des collectivités au cœur des dispositions financières
  47. Projets de loi de décentralisation : le département futur « ingénieur en chef »
  48. Gestion des milieux aquatiques : un pilotage en eaux troubles
  49. Démocratie participative dans le projet de loi décentralisation : « la réforme manque d’ambition » – Marion Paoletti, Maître de conférences
  50. Les maisons de services au public : un « objectif de présence territoriale »
  51. 30 ans de décentralisation en 1 infographie
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Commentaires

«Supprimer le département est impossible sans révision constitutionnelle»

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un jacobin

29/05/2014 02h12

Supprimer les départements sans modification constitutionnelle ? Rien de plus simple : il suffit de garder les DOM (enfin ceux qui restent), pour la symbolique, et le Département sera préservé au sens de sa définition constitutionnelle. On peut ensuite supprimer les départements métropolitains, sans autre forme de procès.

Jérôme

29/05/2014 03h37

Cet article pourrait être intéressant s’il n’était entaché d’une erreur grossière de la part de son auteure : les élections régionales se déroulent dans un cadre départemental, circonscription dans laquelle sont élus des conseillers régionaux (à proportion du nombre d’habitants du département considéré).
Il n’y a donc aucun obstacle juridique au mécanisme du « conseiller territorial à l’envers » que le gouvernement semble souhaiter mettre en oeuvre…
Reste qu’on peut lourdement s’interroger sur la cohérence de milieux gouvernementaux qui ont obtenu la suppression du conseiller territorial des 2012, réhabilité la clause générale de compétence des collectivités territoriales puis créé le conseil départemental et rédécoupé les cantons en 2013, pour en arriver en 2014 à faire l’exact inverse !
Bref, le gouvernement, tel Clovis, à l’invitation de l’évêque Rémy lors de son baptème, va adorer ce qu’il a brûlé et brûlé ce qu’il a adoré…

Michel Wilson

29/05/2014 06h36

Si la fusion est possible, comme dans le cas de Lyon, pourquoi pas une fusion des départements au sein des Régions? Nous aurions ainsi des collectivités au poids financier et aux compétences conséquentes, répondant au souci des compétitivité revendiqué par le gouvernement.

Philippe LAURENT

29/05/2014 11h29

Cette analyse est frappée au coin du bon sens.
Dans leur frénésie d’annonces, nos dirigeants nationaux ont sans doute oublié que même si la légitimité politique et démocratique du Parlement primait, celle des conseils locaux élus au suffrage universel n’était pas à mépriser. En clair : les collectivités locales ne sont pas de simples démembrements de l’Etat. Merci à Géraldine Chavrier de le rappeler simplement et clairement.

Géraldine CHAVRIER

30/05/2014 03h13

A jérôme : je ne peux l’ignorer compte tenu de mon expérience professionnelle !!! J’évaluais la constitutionnalité des projets. Or, mon info était que le gouvernement voulait rompre avec le conseiller territorial de 2010, en retenant une élection dans le cadre de la circonscription régionale (parce qu’elle est conforme à la dynamique de régionalisation). Pour le reste, oui, on est d’accord pour la circonscription départementale, et c’est pourquoi j’ajoute que c’est possible en respectant l’adéquation avec la circonscription. Cf ma position sur twitter le jour même de cet article. Un peu de prudence dans vos propos !

A Michel Wilson : oui, on peut fusionner département et région en vertu de l’article 72 mais je répondais aux scenarii de l’exécutif : ce n’est pas envisagé car le département doit être maintenu. Ce qui est recherché, c’est la réforme du conseil élu et non pas une fusion de collectivités. Je ne la propose pas pour les zones rurales car je pense que région et départements sont 2 niveaux trop différents. Il faut aller vers le remplacement du département par l’interco.

Olivier Maurin

02/06/2014 09h27

Je ne vois pas quelles améliorations la suppression des départements va apporter aux citoyens en termes de service. Pour moi, l’enjeu se situe au niveau du bloc communal, dont il faut hiérarchiser et clarifier les compétences. Quant aux économies budgétaires, il me semble que s’attaquer à la clause de compétence générale aurait bien plus d’impact que de supprimer une collectivité locale qui a l’avantage d’être bien identifiée par les usagers.

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