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Culture

Hausse sensible des financements de l’intercommunalité culturelle

Publié le 05/05/2014 • Par Hélène Girard • dans : Actualité Club finances, France

Dans une étude publiée fin avril 2014, le ministère de la culture chiffre à 7,6 milliards d’euros le montant global financé par les collectivités, tous échelons confondus et outre-mer comprise. En 2010 (année de l’étude), le bloc communal finançait 15% des dépenses, contre 4% en 2006. Globalement, les dépenses culturelles des collectivités restent stables. Pour l'économiste Françoise Benhamou, l'effort financier des collectivités a atteint un palier.

Pour la première fois, le Département des études, de la prospective et des statistiques (DEPS) du ministère de la culture inclut l’outre-mer dans son étude (1) sur les dépenses culturelles des collectivités. En 2010, année de l’étude, les collectivités, tous échelons confondus, ont apporté 7,6 milliards d’euros pour financer la culture¸ pour une dépense nette de 6,9 milliards d’euros (lire encadré). Soit, en moyenne, 118 euros par habitant. En métropole, ces dépenses se sont élevées à 7,47 milliards d’euros (soit, en moyenne, 119 euros par habitants), en hausse de 0,8% par an an depuis 2006, date de l’étude précédente, déduction faite de l’inflation (+10% en 4 ans en valeur absolue), soit une quasi-stagnation.

1,58 milliards d’euros dépensés par les EPCI – En 2006 et 2010, l’évolution la plus marquante concerne le fait intercommunal. En 2010, les groupements de communes de plus de 10 000 habitants, de métropole, ont dépensé 1,1 milliard d’euros pour la culture, soit 7,1% de leurs budgets et une moyenne de 44,3 euros par habitant. De 2006 à 2010, ces dépenses ont augmenté de 4,4,% (+6% hors inflation). Elles représentent aujourd’hui 15% des dépenses totales des collectivités pour la culture.
En outre-mer, ces dépenses s’élèvent à 4,8 millions d’euros. Soit un total de 1,58 milliards d’euros au niveau national.
Selon les types de groupements (2), les données varient sensiblement, en fonction de la population desservie et des compétences. Ainsi, le ratio des dépenses par habitant s’échelonne de 1 à 307 euros par habitant et le poids de l’effort de financier de 1 à 56%. Les trois quarts des dépenses culturelles des EPCI proviennent des communautés d’agglomération.

Le bloc communal, premier contributeur financier – Avec 4,61 milliards d’euros en 2010, en métropole, les communes consacrent, en moyenne, 8,2% de leurs budgets à la culture. Soit 152 euros par habitant. En ajoutant l’effort des communes ultra-marines, les communes françaises ont apporté, au total, 4,71 milliards à la culture. Sur le moyen terme, on observe un fléchissement des dépenses communales : de 02% en volume, de 2002 à 2006, puis de 0,1% de 2006 à 2010. Soit en valeur, +1,7% pour la première période, +1,4 pour la seconde. « Les transferts de compétences vers les EPCI expliqent largement cette baisse de moyen terme », commentent les auteurs. Avec 72,8% des dépenses supportées par les collectivités, le bloc communal reste le premier contributeur financier pour la culture : 4,6 milliards pour les communes, 1,1 milliard pour les intercommunalités. On n’observe qu’un un léger repli (72,8% des dépenses, contre 73% en 2006).

Fléchissement départemental – En 2010, les conseils généraux ont dépensé un total de 1,4 milliard d’euros pour la culture (1,78 milliard, avec les DOM). En métropole, cet effort représente en moyenne 2,1% des budgets départementaux, contre 2,4% en 2006. Après une progression de 2006 à 2008, les conseils généraux ont limité leurs dépenses culturelles de 2008 à 2010, pour freiner la progression à 1,8% sur quatre ans.
Cependant, notent les auteurs, il convient de prendre en considération les transferts de compétences que les conseils généraux ont dû absorber depuis douze ans dans le secteur social, la voirie, la vie scolaire etc. De ce fait, le budget des départements et leur périmètre de compétences ont fortement augmenté, ce qui conduit à « relativiser » le fléchissement constaté.

Décélération régionale – Pour les régions, l’évolution en volume se solde par une hausse : + 4,5%¸ soit 695,8 millions d’euros en 2010 (dont 661,7 pour la métropole et 34 millions pour l’outre-mer). Cependant, du fait de l’augmentation globale des budgets régionaux, l’effort financier en faveur de la culture a régressé, passant de 2,8% à 2,6% des budgets globaux. Entre les périodes 2002-2006 et 2006-2010, l’effort a été divisé par deux : en 2006, la progression des dépenses, en valeur, était de 11,6%, contre 4,5% en 2010 ; en volume, elle était de 9,5% en 2006, elle est de 3% en 2010.

Des bibliothèques moins bien loties – Globalement, toutes catégories de collectivités, ce sont l’expression artistique, la création et la diffusion d’oeuvres, les animations culturelles et les enseignements des différentes disciplines sont privilégiés. Les contributions des différentes catégories de collectivités varient évidemment en fonction de leurs compétences obligatoires ou de leurs domaines de prédilection pour les interventions facultatives. L’étude du DEPS relève néanmoins quelques évolutions marquantes sur la période 2006-2010.
A commencer par une baisse des dépenses municipales en faveur des bibliothèques, des établissements d’art lyrique et chorégraphique, et des cinémas. Pour les cinémas et les salles de spectacle, la chute des subventions frôle les 20%. Les bibliothèques, notent les auteurs de l’étude « ont pourtant bénéficié d’un soutien par les subventions importants. » D’une façon générale, la hausse des dépenses culturelles des communes, en valeur (+1,4%), concerne l’augmentation des subventions, qui ont bénéficié à l’action culturelle et aux arts plastiques.

Le poids des salaires sur le bloc communal – Le DEPS calcule que plus de la moitié des dépenses culturelles de fonctionnement du bloc communal concerne des salaires. Ce qui est cohérent avec la nature de l’intervention des communes et intercommunalités, largement consacrée aux équipements de proximité gérés en direct (bibliothèques, musées, écoles d’art, conservatoires de musique etc.). De même, le bloc communal s’investit de plus en plus dans le subventionnement des associations d’activités de proximité (théâtre, arts plastiques notamment).

717 millions d’euros de recettes

Entre les subventions en provenance de l’Etat et de l’Europe et les « produits de services » (participation des usagers sous forme de droits d’inscription, de billetterie), les collectivités perçoivent 717 millions d’euros, directement enregistrés dans leur comptabilité, à travers des équipements ou manifestations gérés en régie (3). Soit :

  • 215 millions de l’Etat (150 millions pour les communes, 33 pour leurs groupements, 22 pour les départements, 9 pour les régions).
  • 10 millions de l’Europe
  • 492 millions pour les autres recettes spécifiquement culturelles, dont 274 millions pour produits et services.

La dépense nette des collectivités est donc de 6,9 milliards d’euros (pour une dépense brute de 7,64 milliards), soit 9,4 % des dépenses consolidées (c’est-à-dire après neutralisation des subventions entre collectivités).

Financements croisés : redistribution des cartes

Les EPCI gagnent en importance dans la ventilation des financements croisés entre collectivités. Globalement, le montant de ces transferts est resté stable entre 2006 et 2010, à 239,8 millions d’euros. Mais les cartes sont progressivement rebattues, avec :

  • un bloc communal beaucoup plus actif (+ 15% pour les subventions versées par les communes et les EPCI)
  • un doublement des subventions des régions vers les départements, et de 50% vers les EPCI
  • mais un recul de l’aide des régions aux communes (61,5 millions d’euros en 2010, contre 81,6 en 2006).

« De façon assez logique, compte tenu du développement de l’intercommunalité, au total, et toutes provenances confondues, les subventions croisées des collectivités territoriales ont surtout bénéficié aux groupements de communes et, dans une moindre mesure, aux départements, et ont baissé pour les villes », concluent les auteurs.

«L’effort financier des collectivités a atteint un palier»

Françoise Benhamou, professeure des universités, membre du Cercle des économistes, spécialiste de l’économie de la culture

Les résultats de l’étude du DEPS pour la période 2006-2010 vous ont-ils surprise ?

Non, car l’étude précédente, publiée en 2006, nous avait déjà montré une très forte montée de l’implication financière des collectivités territoriales, qui avait frappé tout le monde. Cette implication correspondait à des années moins difficiles sur le plan de la conjoncture économique que les suivantes.
Cette nouvelle étude, dont il faut saluer la finesse des analyses, porte sur la période 2006-2010 et met en lumière une phase de consolidation de cette implication. En même temps, on constate que l’effort financier des collectivités a atteint un palier, consécutif à l’effort précédemment consenti et à l’entrée dans la crise. Je ne serais pas surprise que les années suivantes soient marquées par un renforcement de ce palier.

L’étude montre l’importance du bloc communal, et le développement des financements intercommunaux. Comment analysez-vous ces deux constats ?

Première remarque : les intercommunalités montent en puissance dans le financement de la culture, comme c’est le cas d’ailleurs, d’une façon générale. Mais le phénomène ne me semble pas suffisamment marqué pour que l’on puisse parler de redistribution.
Seconde remarque : cette étude montre que les communes restent les grandes porteuses du financement des politiques culturelles et sont sur un pied d’égalité avec l’Etat. Elles comptent énormément dans la politique culturelle, et, d’ailleurs, elles ne font pas que financer les projets, elles ont une vision globale de la culture. On voit aussi que l’effort fourni par les grandes villes est supérieur à celui des petites et moyennes communes, et que cette différence s’est légèrement renforcée. Cela n’est pas surprenant et nous rappelle l’expression du sociologue Philippe Urfalino qui parle, à propos des communes, de « petits ministères de la culture ». Or les grandes villes disposent de toute la palette des équipements culturels. D’où l’ampleur de leur effort, ne serait-ce que pour faire fonctionner ces équipements. Le ministère de la culture a aujourd’hui bien intégré le fait qu’il a besoin des communes, et réciproquement. La nécessité d’un dialogue et d’un partenariat financier est aujourd’hui reconnue de part et d’autre et inscrite dans la conduite de la politique culturelle.

Venons-en à la répartition des financements entre les différents champs culturels. Et notamment au fait que les collectivités ont souvent tendance à privilégier des domaines comme le spectacle vivant par rapport à d’autres comme le patrimoine et les bibliothèques. Faut-il s’en inquiéter ?

La situation que décrit l’étude n’a rien de spectaculaire. Cela dit, c’est une évolution qui existe bel et bien. Je crois qu’il nous faudrait une troisième étude, pour voir s’il s’agit d’un rééquilibrage, ou bien d’une tendance durable. Il est clair que si cette tendance devait se renforcer sur le long terme, alors oui, cela serait inquiétant. Le degré et les formes de dépendance économique du spectacle vivant versus archives-patrimoine-bibliothèques sont de natures différentes. Ainsi, si vous coupez ou même diminuez la subvention versée à une compagnie, vous pouvez la mettre en péril, voire la conduire à cesser son activité. En France, le spectacle vivant est très dépendant des subventions. Pour le patrimoine et les bibliothèques, on a toujours un peu l’idée qu’ils peuvent absorber des hauts et des bas dans leur financement. Mais jusqu’à un certain point, bien entendu. Car il faut faire face à des urgences, à une demande. De plus, il faut bien comprendre que les enjeux du patrimoine ne sont pas que culturels, mais aussi économique et sociaux. En résumé, dans l’état actuel des choses, je n’ai pas d’inquiétude à ce sujet, mais il va falloir continuer à suivre de près l’évolution de la situation. Parallèlement à cette étude, je pense qu’il serait intéressant que le ministère de la culture publie, régulièrement, des mises à jour d’un certain nombre de grands indicateurs, comme la contribution des communes, des départements des régions etc. Nous pourrions ainsi être avertis des tendances.

Comment voyez-vous l’avenir du financement de la culture par les collectivités ?

La période qui s’ouvre après 2010 pourrait être un motif d’inquiétude. Comme je l’ai dit précédemment, nous voyons que les collectivités ont atteint un palier d’effort, avec quelques petits indicateurs en baisse. Or, l’après-2010 correspond à des gros efforts demandés aux collectivités dans divers domaines – éducation, lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, etc. Pourront-elles faire face à ces efforts, et remplir leurs engagements culturels ? Alors que la crise est forte, avec des dotations de l’Etat en baisse, des impôts qui rentrent moins bien etc. C’est ça la question. Car ces engagements culturels locaux sont extrêmement importants. D’ailleurs, l’étude évoque le cas des associations.(1) Ces dernières font un travail de proximité considérable, que ce soit en milieu rural ou dans les banlieues. Les collectivités s’appuient beaucoup sur elles pour relayer leur politique culturelle. Il est capital que les collectivités puissent continuer à les subventionner. Nous ne devons pas perdre cela de vue. Une analyse de leur financement et de son évolution serait nécessaire.
A cela s’ajoute la réflexion qui s’ouvre sur les réformes territoriales annoncées. Par exemple, qu’adviendra-t-il par exemple des politiques culturelles départementales ? L’étude montre bien que certaines fonctions sont assurées essentiellement par le département. Elle montre aussi les compétences spécifiques selon les différents échelons de collectivités. Elle met aussi en lumière le rôle de la clause de compétence générale, qui explique le fait que beaucoup types d’actions sont portées par plusieurs échelons. Dans la période qui s’ouvre, il est important de mener une réflexion approfondie sur la question de savoir quel niveau est le plus à même de remplir telle ou telle mission. Cela pourrait permettre de consolider, éventuellement rationnaliser les financements. (1) 

Notes

Note 01 Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d’euros pour la culture, Culture-Chiffres 2014-3, DEPS Retour au texte

Note 02 communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, syndicats d’agglomération nouvelle Retour au texte

Note 03 hors financements croisés entre collectivités Retour au texte

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