Décentralisation

Gestion des milieux aquatiques: la compétence dont le bloc local ne veut pas

| Mis à jour le 09/01/2017
Par • Club : Club Techni.Cités

EPTB Grands lacs

Unique disposition environnementale du projet de loi sur la décentralisation, la création de la compétence de « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » fait beaucoup de mécontents : communes et intercommunalités n’étaient pas candidates à la nouvelle mission que leur confie l’Etat, mais qu’auraient volontiers exercée les établissements publics territoriaux de bassin. L’échelle administrative, en passe d’être désignée responsable, et celle du bassin versant, qui clame sa pertinence territoriale, sont forcément vouées à coopérer.

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Cap sur la Gemapi

La « Gemapi » sera l’un des apports de la loi « Mapam » : le texte sur la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles (Mapam), qui va être débattu à l’Assemblée à partir du 10 décembre 2013, introduit, dans son actuel article 35-B, la compétence « gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations » (Gemapi), confiée aux communes et à leurs groupements. Ces derniers, déjà en charge du « petit cycle » de l’eau (eau potable et assainissement), sont en passe de voir leur rôle élargi au « grand cycle », incluant le fonctionnement des cours d’eau.

Flou et précipitation – Nullement demandeur de cette responsabilité, le bloc local critique l’absence de débat et de chiffrage de la mesure. L’Association des maires de France souhaite que le sujet soit traité « dans le cadre de l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, dont le chantier vient d’être lancé par le ministère de l’Ecologie ». Pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF), le débat doit être reporté à 2015, quand la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale fournira « une occasion historique de repenser l’organisation de l’eau », selon son délégué général, Nicolas Portier. Dans l’immédiat, la nouvelle mission est drapée de flou. « Quelle obligation de résultat, à quelle échéance ? » questionne le responsable de l’ADCF, soulignant que « le sujet a surgi sans concertation préalable avec les associations d’élus ».

Le projet de loi instaure « de nouvelles compétences sans en donner les moyens, sans les détailler ni préciser le risque qu’assumera le bloc local, qui ne les sollicitait pas », pointe Daniel Marcovitch, président (PS) de l’Association française des établissements publics territoriaux de bassin (AFEPTB). La trentaine d’EPTB, création spontanée des collectivités territoriales (en majorité des conseils généraux) qui les ont missionnés sur la gestion des cours d’eau et la lutte contre les inondations, auraient volontiers endossé un rôle qui sera enfin cadré par la loi.

Le maillage plutôt que la dentelle – Problème : la carte des EPTB est une dentelle bien ajourée.

Localisation des établissements publics territoriaux de bassin [Cliquez pour agrandir]

Fin 2012, un avant-projet de loi envisageait que ces structures se déploient à l’échelle nationale d’ici 2017, pour assumer la compétence « Gemapi ». Un scenario qui s’est avéré intenable à l’heure de la simplification de la carte territoriale. « Intellectuellement, l’idée de couvrir le territoire d’établissements publics territoriaux de bassin est séduisante, mais l’air du temps n’est pas à la création de nouvelles structures », reconnaît Laurent Roy, directeur de l’eau et de la biodiversité au ministère de l’Ecologie. Même réalisme chez Géraud Guibert, président du think tank La fabrique écologique : « On ne peut tout raser et partir d’une feuille blanche pour élaborer un schéma parfaitement rationnel », observe celui qui fut « facilitateur » des débats sur l’eau lors de la Conférence environnementale de septembre 2013.

Au bassin fluvial, l’exécutif a donc au final préféré le bassin de vie, non sans bonnes raisons. D’abord, certaines intercos se sont déjà emparé de la « Gemapi ». Surtout, « le territoire est maillé de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : c’est une garantie qu’il y ait partout des maîtres d’ouvrage, condition indispensable au respect de la directive cadre européenne sur l’eau de décembre 2000 (1) », fait valoir Laurent Roy. Autre argument : « Les inondations sont une question d’urbanisme, compétence du bloc local qu’il s’agit de faire converger avec la politique de l’eau », souligne Alby Schmitt, directeur adjoint de l’eau et de la biodiversité. Aujourd’hui, « seul un document d’urbanisme sur trois intègre la question des eaux pluviales », relève Philippe Maillard, directeur général de la Lyonnaise des eaux. Pour les Français, le lien entre inondation et politique locale d’urbanisme est pourtant évident : 69 % citent les constructions en zone inondable comme facteur de risque (39 % les mentionnant en premier) et 63 % évoquent l’urbanisation et l’imperméabilisation des sols (34 % en premier), selon une étude de l’Ifop menée en octobre 2013 pour le ministère de l’Ecologie. Moins d’un sur deux (48 %) met en cause le changement climatique.

 

Périmètre et ingénierie – Admettant que la carte des intercommunalités a le mérite d’exister, les tenants de l’échelle hydrographique n’en contestent pas moins le bien-fondé de l’échelle administrative, « que les rivières ne connaissent pas ! » Gérard Seimbille, vice-président (UMP) de l’AFEPTB, observe qu’ « un EPCI peut avoir intérêt à se protéger par des digues, sans se préoccuper de leurs conséquences négatives à l’aval ». Daniel Marcovitch renchérit : « On ne peut travailler sur des digues ou des bassins d’expansion des crues sans s’intéresser à leur impact en aval et aux autres ouvrages en amont. L’action isolée des communes et des EPCI est inefficace. Ces acteurs n’agissent pas sur le bon périmètre pour prévenir les inondations et n’en ont pas forcément les compétences », poursuit le vice-président de l’EPTB des Grands Lacs de Seine.

Martial Saddier, président (UMP) du Syndicat mixte d’aménagement de l’Arve et de ses abords (Haute-Savoie), met en avant les 10 postes d’ingénieurs sur les 15 permanents de l’EPTB : « Les EPCI du bassin ne pourraient consacrer qu’un demi-poste d’ingénieur de ci de là, sans jamais égaler notre force de frappe. » Gérard Seimbille rappelle que les bassins versants disposent de l’historique du territoire et de l’ingénierie. « Recréer ailleurs les ressources risque de coûter cher », met en garde le président de l’Entente interdépartementale Oise-Aisne, resté partisan d’une généralisation des EPTB, « qui mettraient leur compétence au service des EPCI ». Une offre bien reçue à l’ADCF : « Les EPTB, on en a besoin, déclare Patrice Young, vice-président chargé des services publics environnementaux. On ne peut étudier un cours d’eau sans s’intéresser au bassin versant et impliquer toutes les collectivités locales à cette échelle. »

Un seul grand cycle – Pour mieux plaider leur cause, les EPTB récusent les notions de « petit » et de « grand » cycle de l’eau. « Il n’y a qu’un seul grand cycle, au sein duquel s’exercent de multiples usages dont le petit cycle (production-distribution d’eau potable et épuration des eaux usées) mais aussi l’agriculture, la pêche, l’hydroélectricité, les sports aquatiques, élargit Daniel Marcovitch. Il faut revenir à la notion simple d’un cycle unique, avec des problématiques d’inondation, d’étiage, de pollution. Une vision globale s’impose pour bâtir une politique de l’eau à l’échelle du bassin versant, dont l’EPTB a vocation à être l’ensemblier », défend-il. Du coup, une « Gemapi » affectée au bloc local doit s’assortir d’une obligation de transfert de compétence ou d‘adhésion à l’EPTB, « qui est l’outil de cohérence », selon le président de l’AFEPTB.

André Flajolet, ancien président (UMP) du Comité national de l’eau, tient à peu près le même langage. « D’accord pour que la compétence soit affectée aux collectivités de proximité, sous réserve de leur adhésion à la logique du bassin versant. L’EPTB est l’organe fédérateur, plus à même que la commune et l’EPCI de porter la contrainte. » Sur le bassin de l’Arve, « les décisions sont votées à l’unanimité, y compris quand il s’agit de limiter l’occupation des sols », corrobore Martial Saddier.

 

Une taxe jugée inapplicable, avant même d’avoir été votée

« Une nouvelle architecture de la gouvernance de la politique de l’eau se dessine. Pas celle des financements », assène Nicolas Portier, à l’Assemblée des communautés de France (ADCF). Le projet de loi sur la décentralisation prévoit pourtant que les communes et les intercos pourront instituer une taxe afin de financer les travaux qui réduiront les risques de crue et les dommages causés aux personnes et aux biens. Rattaché à la taxe d’équipement, ce prélèvement sera plafonné à 40 euros par habitant, précise l’article 35-B du projet de loi. Mais cette source de financement risque de demeurer virtuelle. D’abord parce que les taxes d’instauration volontaire ne font pas florès – à l’exemple de la taxe sur l’imperméabilisation des sols prévue par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Ensuite, du fait évident de « l’inacceptabilité actuelle de toute nouvelle taxe », souligne le délégué général de l’ADCF : « L’option fiscale n’est pas à considérer comme une recette », conclut-il.

 

Un transfert mal assumé ?

Au ministère de l’Ecologie, on martèle que l’article 35-B du projet de loi de décentralisation n’organise pas un transfert de responsabilité de l’Etat vers les collectivités. « Il s’agit là d’une compétence nouvellement créée, il n’est pas question pour l’Etat de se défausser, affirme Laurent Roy, directeur de l’eau et de la biodiversité. Les cours d’eau concernés sont non domaniaux, leur entretien incombe donc normalement aux propriétaires privés, qui ont cessé n’assumer cette tâche : de nos jours, on ne va plus couper du bois le long de la rivière pour se fournir en bois de chauffe. »

Pourtant, l’article 35-E évoque bien le transfert des ouvrages de prévention des inondations et des submersions de l’Etat vers les communes ou EPCI compétents, dix ans après l’adoption de la loi. A cette date, « les charges qui seraient transférées peuvent faire font l’objet, dans le cadre d’une convention, d’une compensation, prévoit l’ultime alinéa de l’article. Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages vis-à-vis des exigences réglementaires et légales incombe à l’Etat ». A l’Assemblée des communautés de France, Patrice Young, vice-président chargé des services publics environnementaux, prévient que la nouvelle compétence ne pourra être prise « qu’après réalisation d’un bilan sur les ouvrages de régulation des cours d’eau (digues, barrages, écluses) – qui distinguera bien les ouvrages devenus inutiles – et après compensation des charges d’entretien, à l’euro près ».

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Commentaires

5  |  réagir

10/12/2013 08h30 - PETIOT Rémy

S’agit-il de noyer le poisson ?
Le Sage de l’Est Lyonnais fonctionne parce que l’Etat et ses services sont présents et ressassent les objectifs à atteindre (eux-mêmes heureusement fixés par l’Europe) et l’équipe d’animation s’appuie sur les services de l’Etat.
La compétence transposée aux EPCI risque d’étioler complètement le dispositif, les élus locaux ayant toujours une bonne raison pour reculer devant les contraintes législatives et réglementaires ainsi que devant les fortes pressions de la FNSEA et/ou des industriels.

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10/12/2013 11h54 - RHODET Laurent

Bonjour,

Si votre article pose les bases de la réflexion, il me semble cependant qu’il ouvre un faux débat en titrant « la compétence dont le bloc local ne veut pas ».
En effet, à ce jour, la gestion des cours d’eau (ressource, qualité, inondation, entretien, restauration du lit et des berges, contrat de rivière, SAGE, PAPI, mise en oeuvre de la DCE, continuité écologique…) sur le territoire français relève majoritairement de syndicats de rivière (syndicat intercommunal ou syndicat mixte) constitués des communes ou des intercommunalités à fiscalité propre (EPCI FP) du bassin versant.
De fait, les communes, dans leur grande majorité, ont d’ores et déjà pris la compétence « GEMAPI » (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). L’article 35B du projet de loi vient donc donner une assise plus légal à une « compétence facultative » déjà prise par les communes ou les EPCI FP et transférée à des syndicats de rivière œuvrant à l’échelle du bassin versant (environ 3000 syndicats de rivière). Le projet de loi vise donc à conforter une organisation existante pour lui permettre de s’adapter aux enjeux actuels et futurs. Tout n’est pas parfait, loin de là ! Ce texte doit être considéré, me semble-t’il comme un point de départ.
L’article 35B du projet de loi ouvre également la possibilité aux communes ou aux EPCI FP de mettre en place une nouvelle taxe leur permettant d’exercer cette compétence. Mais est-ce réellement une nouvelle taxe ? Tous les investissements et frais de fonctionnement réalisés à ce jour par les collectivités ont été payés par le budget général donc par les impôts. L’intérêt essentiel, me semble t’il, de la nouvelle taxe est que les dépenses et recettes liées à la « nouvelle » compétence GEMAPI soient retracées dans un budget annexe pour plus de transparence vis à vis des citoyens. Les taux/montant des impôts locaux classiques pourraient très bien être réduit au prorata du montant de cette nouvelle taxe. Cependant, cette nouvelle taxe doit permettre de doter les syndicats de rivière de recettes plus conséquentes afin d’assurer pleinement leurs compétences.
Enfin, il ne faut pas oublier que le « moteur » d’un EPTB ou d’un EPAGE (introduit par l’article 35C du projet de loi) reste obligatoirement un syndicat mixte fermé ou ouvert ou une entente interdépartementale (sur les grands bassins hydrographiques). Si la loi ne donnent pas une compétence GEMAPI aux communes ou aux EPCI FP, c’est la fin des syndicats de rivière / des structures de gestion des milieux aquatiques et donc des EPTB ou des EPAGE. Car il ne faut pas oublier que le terme « EPTB » ou « EPAGE » ne sont que des labels, une reconnaissance donnée par l’Etat, et non pas une forme de structure intercommunale.
Le projet de loi vient enfin reconnaître ce qui existe et qui marche. Elle devrait permettre de donner une assise réglementaire plus solide permettant de mener les adaptations nécessaires. Ne ratons pas ce rendez-vous !

Laurent RHODET
Directeur du Syndicat Mixte du Bassin des Sorgues
84320 Entraigues sur la Sorgue

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    11/12/2013 01h12 - Laurence Madoui

    Merci de l’intérêt porté à cet article… malgré son titre effectivement réducteur ! Nous avons cherché à exprimer, dans l’article, l’idée que l’attribution de la compétence Gemapi aux communes et intercos n’était pas des plus pertinentes, dès lors que le bloc local l’a déjà amplement déléguée à des structures intervenant au niveau du (sous-)bassin versant. Nous avons travaillé sur l’idée d’opposition entre échelle administrative et échelle hydrographique, entre bassin de vie et bassin fluvial (ou versant), entre EPCI à fiscalité propre et EPTB (auxquels devraient en toute rigueur s’ajouter les Epage) ….
    Mais pour le titre, nous avons dû nous résigner à formuler un message simple, tenant en peu de signes. Celui-ci résume (peut-être de façon restrictive) les positions prises récemment par l’AMF et l’ADCF sur l’article 35 B du projet de loi Mapam.
    Quant au moyen de financer l’exercice de cette nouvelle compétence, le débat est ouvert : Nicolas Portier (ADCF) estime qu’ « un financement par la fiscalité s’impose ». Michel Dantin (président du comité de bassin de Rhône-Méditerranée) suggère un financement par le biais d’une taxation des plus-values réalisées après changement d’affectation des sols. Philippe Maillard, P-dg de la Lyonnaise des eaux, avance l’idée d’un prélèvement sur les concessions hydro-électriques. Daniel Marcovitch (AFEPTB) est partisan d’un relèvement du fonds Barnier, de la création d’une redevance particulière à l’échelle des agences de l’eau – que seul l’Etat peut instaurer -, financements que complèteraient des moyens que consacreraient les collectivités locales à l’entretien des ouvrages. A suivre, donc !

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10/12/2013 09h40 - Nicolas METSU

Si l’inquiétude du bloc communal revêt une certaine légitimité, cet article de la gazette pose bien trois éléments forts de ces articles 35 du projet de loi MAPAM:
Il précise que les articles 35 ont le mérite de créer une compétence spécifique attendue pour protéger les personnes, les biens et les milieux aquatiques.
Il rappelle la nécessité que cette compétence, détenue par le bloc communal, soit exercée à l’échelle des bassins versants pour être efficace
Il met en évidence que pour être rationnel, on ne part pas d’une feuille blanche pour construire une nouvelle organisation mais que l’on conforte « ce qui existe et qui fonctionne bien ».
Cet article oublie en revanche de préciser que les syndicats de rivières, qui maillent le territoire depuis près de 30 ans, qui assurent la gestion et maîtrise d’ouvrage opérationnelle sur les cours d’eau à l’échelle des bassins versants locaux, ont vocation à évoluer vers le statut d’EPAGE (Etablissement Public d’Aménagement et de Gestion des Eaux). L’article 35 C organise ainsi l’efficacité du dispositif avec des EPAGE pour les missions opérationnelles (Exercer, entreprendre,…) à l’échelle de bassins versants locaux et les EPTB pour les missions de coordination générale (Coordonner, faciliter, contribuer, mutualiser les compétences,…) à l’échelle de grands bassins versants (souvent interdépartementaux). Il reste à vérifier que les dispositions fiscales permettront à cette nouvelle organisation de fonctionner.

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    11/12/2013 01h14 - Laurence Madoui

    Merci pour votre commentaire! Dans cet article, il a en effet été pris le parti de se focaliser sur l’articulation EPCI – EPTB, par souci de simplification des termes d’un débat… déjà complexe ! Les EPTB ont un temps été pressentis pour exercer cette compétence puis détrônés au profit du bloc local – ce qui leur confère une place particulière dans le débat. Par ailleurs, par manque de moyens, nombre de Syndicats de rivières (futurs Epage) seraient aujourd’hui dormant, selon la Direction de l’eau. Il n’empêche que le rôle des Epage et le lien à nouer avec les autres acteurs méritent aussi d’être mis en avant. Ce devra être l’objet d’un futur article !

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