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Open data

Le rapport Trojette : les acteurs du secteur saluent un bon point de départ (2/2)

Publié le • Mis à jour le • Par • dans : Dossiers d'actualité, France

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La Gazette des communes a demandé à un certains nombres de personnes auditionnées pour le rapport Trojette sur les redevances sur les données publiques de réagir, suite à sa publication le mardi 5 novembre 2013. Dans l’ensemble, elles se félicitent de ce vrai premier état des lieux de l’open data dans l'administration en France, de ses conclusions et appellent à la mise en oeuvre des préconisations : la gratuité doit être étendue.

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Cet article fait partie du dossier

Réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses

 

« Une démonstration par l’exemple d’une démarche d’open government » - Simon Chignard, consultant Open data, auteur du livre “comprendre les données publiques”

 « Tout d’abord il me semble que le rapport Trojette a un grand mérite : il fait preuve de pédagogie dans un débat – celui de la gratuité des données publiques – qui alimente bien des passions et des fantasmes. Grâce au travail effectué, et surtout à sa publication, on sait maintenant précisément – et factuellement – quel est le montant réel des redevances, quels sont les modèles économiques des acteurs. Il faut aussi saluer l’effort d’ouverture et de transparence des grands opérateurs de données publiques, qui ont vraiment joué le jeu.

Cela me semble très important dans le contexte actuel : ce rapport propose non seulement des pistes et des recommandations, mais il contribue surtout à faire un état des lieux qui nous manquait beaucoup. Pour moi, c’est une démonstration par l’exemple d’une démarche d’open government.

Ensuite, force est de constater que l’Etat est parfois un piètre valorisateur de ses données. La redevance a pour fondement de contribuer à couvrir les frais. Or on apprend à la lecture du rapport qu’elle est bien souvent utilisée pour d’autres motifs. On a parfois l’impression d’une grande créativité dans l’utilisation des redevances… mais au final, le montant recouvré – hormis IGN et INSEE – n’est pas si élevé que cela.

Le rapport Trojette peut aussi se lire dans la continuité du rapport Colin et Collin sur la fiscalité du numérique. L’une des particularités de la révolution de la donnée que nous vivons, c’est que l’Etat n’est plus le seul producteur de données d’intérêt général. Jusqu’ici on pouvait penser que les modèles collaboratifs de production de la donnée (comme Open Street Map pour les données géographiques) étaient « à part ». Or, le rapport Trojette montre bien que leur existence – et leur adoption par un grand nombre d’acteurs, y compris publics – pose un nouveau défi aux producteurs régaliens de la donnée.
On a là une lecture dynamique de la question de la gratuité, le modèle de redevance actuel tend de facto à affaiblir les producteurs régaliens… ce qui est tout de même un comble !

Trojette fait le constat que, malgré un discours sur la nécessité de se protéger face aux Google, Facebook, Apple et Amazon (qu’il cite sous l’euphémisme « grands groupes pratiquant l’optimisation fiscale »), la logique actuelle de tarification décourage les nouveaux entrants et est plus avantageux pour les gros consommateurs de données.
Je suis d’accord avec ce constat et avec les pistes proposées, qui renversent la logique de tarification.

Toutefois, il y a un point qui n’était pas dans la mission confiée à M. Trojette et qui me semble pourtant important. Il me semble urgent de revoir la composition et la diversité du COEPIA qui joue un rôle important sur ce sujet des redevances, pour l’ouvrir à d’autres parties prenantes et non uniquement aux acteurs du marché actuel des informations publiques (qu’il s’agisse d’ailleurs des producteurs ou des grands réutilisateurs). »

« L’absence d’annonce du gouvernement est significative du flou avec lequel l’exécutif gère la libération des données publiques » - Regards citoyens, association militant pour le partage et la diffusion de l’information politique

« Face à un tel réquisitoire, la parole de Jean-Marc Ayrault était très attendue. Alors que la publication du rapport a été reportée de 3 mois pour permettre aux administrations de mettre en oeuvre des modèles orientés OpenData, l’absence d’annonce du gouvernement est significative du flou avec lequel l’exécutif gère la libération des données publiques et plus largement le numérique. Le rapport Trojette rappelle à juste titre le rôle central du politique dans les choix des modèles économiques, le Premier Ministre refuse pourtant d’arbitrer et laisse les administrations gouverner seules. (…)

Des modèles contributifs, comme ceux que nous décrivions dès 2010 et avons suggérés à Étalab en début d’année, auraient pourtant permis de conserver des revenus provenant d’acteurs privés, tout en levant les barrières financières incompatibles avec l’OpenData. Reprises dans les pistes proposées par le rapport, ces propositions ont déjà été adoptées par de nombreuses collectivités territoriales, dont la métropole nantaise ou la capitale. (…)

Les nombreuses pressions, externes comme internes, pour conserver le statu quo de la fermeture et de l’opacité continuent à plomber la France dans le mouvement en marche de l’OpenData. Comme l’ont montré les multiples évaluations internationales récentes, notre pays perd de son influence en persistant à enfermer derrière des barrières financières toutes ces données pourtant cruciales. Ce n’est pas en refusant de s’engager que la France trouvera sa place de leader en matière d’OpenData.
Réaction en intégralité

« Cela nous permettrait de développer de nouveaux services aux entreprises et aux organismes publics et de créer de la valeur. » - François Bancilhon, DG de Data Publica, entreprise spécialisée dans l’open data, le big data et la datavisualisation

« Le rapporteur montre une maitrise complète du domaine, de ses composants techniques et économiques et des disruptions en cours sur le marché des données. Il fait une analyse intéressante et pertinente de la situation et propose des solutions nouvelles et originales. La partie analyse est tout à fait correcte et rappelle les points essentiels :

  • Les montants collectés sont faibles (35M€ dont 15% payé par le public, soit 30M€ réel, en forte baisse (-30% sur 2 ans)
  • Une valeur économique bien plus importante que les redevances collectées peut être générée par l’accès libre aux données
  • La fin du monopole public de l’élaboration des données de référence (par exemple, IGN versus OSM) est un risque majeur pour les organismes publics comptant actuellement sur des redevances.

Le rapporteur recommande la gratuité, mais ne remet pas nécessairement en cause les revenus potentiels des acteurs publics, en suggérant de trouver un modèle économique autre, basé sur une stratégie de plateforme, ce qui est une solution intelligente. Bien entendu, il ne s’agit que d’un rapport et tout dépend de la mise en application effective, mais nous la souhaitons vivement.

Du point de vue de Data Publica, nous souhaitons vivement la mise en place des recommandations du rapport : elle nous permettrait de développer de nouveaux services aux entreprises et aux organismes publics et de créer de la valeur. »

« L’administration comme plateforme est un voeux pieux » - Jean-Marie Bourgogne, Directeur du programme Montpellier Territoire Numerique

« Les recommandations ne sont pas dogmatiques, en proposant de mettre en place un modèle hybride, pas complètement gratuit, c’est une bonne base pour passer à l’étape du dessus. Mais qui aura le courage de mettre cela en place ? Il faut plusieurs niveaux d’actions, faire de la realpolitik, pour laisser les structures s’adapter économiquement.

L’administration envisagée comme plate-forme par le rapport est une bonne perspective, mais un peu trop ambitieuse : ça ne parlera pas, dans les administrations, c’est un voeu pieux.

La production par les tiers n’est pas toujours très structurante, il faut qu’il y ait un côté directif. On peut l’envisager dans les collectivités, mais ce sera plus difficile dans certains services, comme une préfecture ou la police. Je vois déjà la difficulté de l’appliquer dans les services sur lesquels on a un peu la main, mais avec les baronnies et la culture jacobine ancestrale… Il faut faire par petit pas.
Je note aussi l’apparition d’un troisième argument, en plus de l’intérêt pour la démocratie et l’économie : c’est utile pour moderniser l’action publique.

En revanche, l’impact économique n’est pas démontré, les données ne sont pas vraiment quantifiables, il y a des problèmes de méthodologies et on manque de recul pour mesurer. Et si on commence à mettre des chiffres sur les biens communs, on perd le sens ;  la qualité philosophique d’un projet est valide en elle-même.

Le crowdfunding, lui aussi proposé par le rapport, est une solution osée mais il faut dépasser le vocabulaire : on met un nom nouveau sur des pratiques anciennes. Par exemple, MSF, les Restos du coeur… financent grâce à des dons des actions qui se substituent à l’action publique. Et le crowdfunding est de plus en plus pratiqué, par exemple la Cantine de Montpellier s’en est servi. »

“Le rapport ne résoud pas la vraie question du modèle économique de la production de données” – Pascal Berteaud, directeur général de l’IGN

« L’IGN ne découvre pas l’Open data avec le rapport Trojette. La question de l’Open data est déjà sur la table en ce qui nous concerne depuis 3 ou 4 ans – ce qui est relativement récent et notamment lié à l’essor des supports numériques mobiles (tablettes, smartphones). Nous diffusons déjà beaucoup de données gratuitement et encore plus aux collectivités qui ont gratuitement accès à la plupart de nos référentiels. Nous avons dû changer de stratégie car depuis 4 ou 5 ans, la valeur marchande de nos données est en chute libre.
Nous avons donc déjà réfléchi à de nouvelles stratégies, qui constituent la base de notre nouveau contrats d’objectifs, que nous présenterons lors d’une prochaine conférence de presse en décembre.

Cela dit, le rapport Trojette fait un bon état des lieux. Effectivement, ce serait mieux si toutes les données étaient ouvertes ! Mais il ne traite pas la vraie question qui est “quel sera notre modèle économique pour produire des données ?” Et là, c’est au gouvernement de prendre – ou pas- la décision politique.

Cela dit, quand on parle des données, il faudrait les segmenter. Je donne l’exemple des adresses des écoles : ce fichier existe déjà dans une administration et est à jour en permanence : le libérer, le mettre à jour ne nécessite pas beaucoup de moyens. C’est autre chose quand il s’agit pour l’IGN de mettre à jour une carte au 1/25 millième, qui nécessite des dépenses spécifiques. Pour ce faire, aujourd’hui nous percevons une redevance qui couvre en partie ces dépenses. Si elle est supprimée, l’effet sera mécanique : les données de l’IGN seront moins mises à jour. A moins d’une compensation de l’Etat sur la subvention qu’il verse à l’IGN et/ou de trouver de nouvelles recettes : fabriquer de nouveaux référentiels à valeur ajoutée, offrir des services, croiser les données pour créer de la valeur, développer une stratégie d’implication freemium, etc. »

« L’IGN doit revoir son mode de gouvernance » - Gaël Musquet, président d’Open Street Map France, un  outil de cartographie collaborative open source

« Certaines administrations font preuve de mauvaise foi, c’est sûr, mais surtout, on va droit dans le mur économiquement. L’Etat doit garantir les moyens de produire des données de qualité, et investir. Je vais parler de ce que je connais bien : l’IGN, celle qui vit le plus des redevances. C’est inquiétant de financer du service public sur de la redevance qui n’est pas pérenne. La question est donc de savoir comment on peut accompagner l’IGN. Il est injuste de les critiquer sans cela.

Prenons l’exemple du SAMU : les données de l’IGN sont gratuites pour ce service, mais elles ont mal vieilli, elles ne sont pas mises à jour, pas adaptées, des attributs manquent, comme le sens des voies.
L’IGN a moins de 50 personnes pour les actualiser, alors qu’OSM a plus de 150 contributeurs par jour. De même, le fichier des adresses est composite, avec trois producteurs, plus les collectivités locales : il y a de l’argent à gagner à faire une base commune. De même encore, l’IGN refuse d’arrêter de vendre les données de toponymie en argumentant qu’elles ne sont pas exactes. Mais des contributeurs extérieurs pourraient les corriger si elles étaient en opendata.

Par manque d’ouverture, l’IGN s’est cantonnée à des données brutes pour les cartographes, sans les adapter aux nouveaux usages : le routage camion, vélo, courrier, anamorphose, des appli web. Quand un pan de la réalité n’existe pas dans les bases de données, le service ne correspond plus aux usages et sa valeur s’effondre.
Avec la politique de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux, il est difficile de s’adapter, l’agence vieillit, même si bien sûr ce ne sont pas des petits jeunes de 20 ans qui font tout. Mais il faut revoir le mode de gouvernance, arrêter de nous considérer comme des flibustiers, mais comme des partenaires. Par exemple OSM travaille avec Montpellier, et les données enrichies sont reversées au pot commun sur le portail. »

« On peut craindre que l’Etat n’ait pas les moyens de sa politique » – Un acteur économique du secteur privé

« Le rapport Trojette est un rapport fondateur, qui clarifie les chiffres et explore de nombreuses pistes. En cela, il est précieux, mais il ne remplacera pas une réflexion plus profonde sur l’organisation des administrations pour produire et traiter de la donnée et un plan pluriannuel de réalisation accompagné du budget nécessaire.  

A la question centrale « qui de l’impôt ou du réutilisateur doit financer l’ouverture des données ? », le  rapport Trojette tranche pour l’impôt. C’est un choix respectable, mais on peut s’interroger, en cette période, sur la capacité de l’Etat d’avoir les moyens de sa politique. L’Open data nécessite parfois une anonymisation. Doit-on la faire supporter par le budget général ?
Le rapport Trojette risque de renforcer l’inertie de l’administration et d’ajouter un frein à la mise à disposition de nouveaux contenus. Il serait préférable de faire un examen au cas par cas des modes de tarification que propose l’administration pour les faire valider par une instance représentative.

Au coeur de la réflexion du rapport Trojette, il y a l’Insee et l’IGN : les gros producteurs de données dont le métier premier est de produire de la donnée et qui tirent un revenu de la revente de ces données. Il est essentiel que la qualité des ces données soit maintenue, car elles servent de référents dans le domaine économique et social.  

En revanche, le rapport passe sous silence – ou presque- certains types de données (transport, de santé, entreprises,…) et s’intéresse assez peu aux nouveaux producteurs (ministère de l’Intérieur, Cour de Cassation, ministères financier…). En se focalisant trop sur l’existant, il empêche de se tourner vers l’avenir.

En définitive, si l’Etat veut offrir la gratuité, cela va, dans un premier temps profiter,  aux gros réutilisateurs de données. Ce n’est que dans un second temps – dans 2 à 4 ans – que d’autres réutilisateurs, plus petits, vont créer des services qui concurrenceront les plus gros, mais se concurrenceront aussi entre eux”.

[Découvrez la synthèse du rapport Trojette]

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