Aménagement du territoire

Littoral : les territoires face à de nouveaux défis

Par • Club : Club Techni.Cités

Les journées nationales d'études 2013 de l'Association nationale des élus du littoral (Anel) se sont tenues du 16 au 18 octobre 2013. Ronan Le Delezir est maître de conférences en aménagement du territoire à l’université de Bretagne-Sud (Master Aménagement des territoires maritimes et littoraux) et co-auteur de « Le littoral agressé - Pour une politique volontariste de l'aménagement en Bretagne ».

Ronan Le Delezir

Il expose pour la Gazette les principaux défis auxquels se trouvent confrontés les territoires littoraux : urbanisme, développement, environnement, énergie, etc..

A quels défis particuliers se trouvent confrontés les territoires littoraux ?

Comme tous les littoraux de la planète, le littoral français est le théâtre de mutations profondes et brutales. Dans une économie mondialisée, la mer, dernier espace commun de la planète, est devenu l’objet tout à la fois de fantasmes et de convoitises ; les littoraux, les derniers fronts pionniers. Ils sont aujourd’hui l’objet de tous les intérêts, de toutes les pressions.

Les territoires littoraux français n’y échappent donc pas. Depuis la fin des années 90, une pression touristique et de villégiature s’y applique d’une manière difficilement contrôlable, tant l’attrait que ce littoral suscite est fort, répondant en cela à l’engouement de populations, souvent urbaines, conditionnées par les logiques d’une société de consommation. La question n’est pas spécifique à la région Bretagne. Ce qui l’est davantage, c’est le fait que cette pression récente et majeure en France s’applique sur un littoral ici fortement peuplé.

Le phénomène se traduit par une envolée du prix des terrains et de l’immobilier, et par un développement de la résidence individuelle souvent à fonction secondaire. Toute la société se trouve aujourd’hui déstabilisée par l’arrivée sur nos territoires de cette mono activité de villégiature : urbanisation en nappe, éviction progressive des activités primaires ou secondaires traditionnelles, exclusions sociales et générationnelles, nécessité de satisfaire les besoins nouveaux en eau, en matériaux.

Mais si l’activité de villégiature occupe actuellement le devant de la scène, il ne faut en rien oublier qu’elle est par nature instable, consommant le milieu naturel, les paysages et les identités. Elle masque par ailleurs d’autres usages de la mer et du littoral qui seront tout autant déstabilisateurs du milieu et des sociétés. Car la mer et le littoral sont riches de potentialités nouvelles : ressources minérales et énergétiques, activités industrialo-portuaires liées à la mondialisation des échanges. Toutes renforceront les fonctions d’interface du littoral, toutes structureront de plus en plus son aménagement dans des compétitions sans cesse croissantes et complexes.

Il nous faut donc dès à présent anticiper ces mutations pour ne pas les subir. Elles peuvent en effet, si on les gère bien, constituer à l’inverse une opportunité formidable de développement. Ces enjeux maritimes et littoraux offrent en effet la possibilité de concevoir un autre aménagement, garant d’une qualité de vie à condition de ne pas être inféodé aux seules logiques de l’économie marchande et de la technicité qui l’accompagne. Mais cela suppose la définition d’un vrai projet de société axé sur cette gestion du littoral et de la mer. 

Ces territoires sont soumis à des normes particulières, cela constitue-t-il un frein ? Notamment en matière d’urbanisme ? de développement économique ?

Il s’agit pour les territoires de savoir anticiper ces arrivées de population en termes d’habitat mais aussi de développement économique, comment satisfaire leurs besoins tout en respectant les équilibres actuels. Il n’est pas question de supprimer des activités traditionnelles pour ne faire que du tourisme. De nombreux élus commencent à s’interroger sur cette mono activité touristique, un choix que les territoires paient parfois cher. Il s’agit de se demander comment s’appuyer sur les économies locales.

Les normes mises en place dans les territoires littoraux ne constituent pas un frein. Il s’agit de concilier l’équilibre entre préservation et développement, sans que l’une ou l’autre prenne le dessus. Ne pas faire que du tout naturel notamment. Car, alors, quelle est la place de l’homme ? Il faut aussi arrêter le développement à outrance. Il s’agit de définir un vrai projet global. Nous sommes des territoires attractifs, c’est formidable, mais comment gère-t-on cette attractivité ? Il est indispensable de développer une vision à l’année entière, et non seulement sur trois mois d’été.

La prise de conscience des élus est-elle récente ? 

Elle se développe depuis la loi solidarité et renouvellement urbain de 2000. Dans les nouveaux plans locaux d’urbanisme (PLU) et schémas de cohérence territoriale (Scot), on commence à prendre en compte cette dimension globale et transversale, à être moins dans une approche sectorielle. Les choses vont dans le bon sens.

L’application de la loi Littoral pose-t-elle difficulté et pourquoi ?

Les maires ne remettent nullement en cause la loi Littoral, qui est une loi de protection et d’aménagements. C’est un bon texte, voté par tous. En revanche, certaines choses désarçonnent les élus. Ces derniers souhaitent pouvoir délivrer des autorisations d’urbanisme, conforter et faire vivre leur commune sans se trouver constamment dans une instabilité juridique. Nombre d’élus ont peur de s’engager, craignant de se faire attaquer.

Le projet de loi Alur actuellement en discussion prévoit aussi le transfert de la compétence PLU vers le niveau intercommunal.

De nombreux maires estiment que l’urbanisme est le seul pouvoir qui leur reste. Je suis plutôt favorable au PLUI dans la mesure où aujourd’hui tous les bassins de ville sont imbriqués. Il est quelque peu normal qu’on commence à avoir une vision un peu plus large de notre urbanisation. Mais c’est une évolution qui demande à sortir de la démarche communale, ce qui est un peu délicat. Il faut aussi faire confiance aux élus. Si le PLU n’est demain plus du ressort de la commue, cela pose la question de la gestion communale.

Comment les collectivités peuvent-elles œuvrer à la préservation et à la valorisation de la qualité des eaux de baignade ?

La qualité de l’eau est un enjeu majeur. Elle nécessite des infrastructures très lourdes à porter. Les enjeux sont en réalité beaucoup plus larges : assainissement, déchets, capacité d’accueil, etc. Il s’agit de déterminer comment calibrer les équipements liés au développement touristique ,de manière à ne pas engendrer des coûts monumentaux pour le territoire.

Derrière la question de la qualité des eaux de baignade transparaît aussi celle des activités primaires, notamment la conchyliculture. Les acteurs de ce secteur tirent la sonnette d’alarme depuis 20 ans. Cette question de la qualité de l’eau aurait dû être prise en compte depuis longtemps. Il s’agit d’un enjeu de demain qui demandera des coûts faramineux de mise aux normes des stations.

A quelles difficultés particulières se heurte-t-on dans ces territoires en matière d’énergies renouvelables ?

En raison des contraintes de la loi Littoral d’urbanisation en continuité, il est quasiment exclu de pouvoir faire de l’éolien terrestre en zone littorale. C’est possible, mais cela soulève un véritable imbroglio juridique. En revanche, le développement des énergies marines renouvelables constitue un formidable enjeu. Tout d’un coup, la dimension mer va devenir forcément extraordinairement attractive. Il s’agit d’une énergie « gratuite » sur laquelle les territoires vont pouvoir s’appuyer.

Mais il reste une difficulté énorme : l’acceptation sociale des populations, en raison des enjeux paysagers notamment. On l’a vu récemment avec l’annulation d’un projet près du Mont-Saint-Michel. C’est le principe du Nimby (not in my backyard). On veut du développement durable, des énergies propres, mais pas chez soi.

Se pose la question de la valorisation, car le développement des énergies renouvelables soulève aussi des enjeux en termes d’emplois. Il faut se demander ce qu’on souhaite créer comme emplois dans les territoires littoraux.

On observe toutefois une évolution chez les personnes, en raison du coût de l’énergie. Il faudra bien prendre en compte cette dimension.

Outre les enjeux des énergies renouvelables, il y a tous les risques liés à l’élévation du niveau marin, qui vont être considérables. D’ici 50 ans, les mutations seront très nettes. Au Canada, où l’on a bien pris en compte cette dimension, tout projet urbain comprend des passerelles, des notions de submersion, etc. On y mène une vraie réflexion sur les notions de traits de côtes.

Quel bilan tirez-vous du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) créé en janvier 2013 ? Les préoccupations des élus locaux se retrouvent-elles dans les politiques décidées au plan national ?

D’une manière générale, il est regrettable que la dimension maritime ne soit pas suffisamment prise en compte au niveau national. Nous n’avons pas vraiment de ministre de la Mer.

La compétitivité des transports maritimes, évoquée lors du dernier Conseil national de la mer et des littoraux, constitue un enjeu. Il faut une véritable réflexion sur les ports et leur interconnexion. On attend beaucoup de la future stratégie de la mer et du littoral. Il est nécessaire de revenir à l’écoute des élus locaux, qui mènent avec leurs petits bras ces politiques au quotidien.

Il y a encore une étape à franchir. On ne regarde pas beaucoup la terre du côté de la mer. Peu de députés européens français se saisissent de la question de la mer. Cela montre aussi la dimension qu’on donne à la politique de la mer et du littoral dans ce pays. Le CNML pose bien les enjeux. Mais la gestion quotidienne des communes littorales est tellement complexe qu’il y a parfois des décalages avec les décisions prises au niveau national et européen.

Commentaires

3  |  réagir

30/10/2013 07h26 - Guy Martin

Merci pour cette réponse. Étant ingénieur territorial et en poste sur la Côte d’Azur depuis 25 ans, je ne peux aborder ces problématiques que de façon très concrète.
Dans ce sens, la déficience de notre législation ne me paraît pas porter sur une question d’échelle de document d’urbanisme. Si une commune veut rendre un service de l’urbanisme au plus près de la population, elle doit pouvoir le faire à son échelle et à son degré d’appréciation des détails qui font la qualité de la vie – si elle souhaite abandonner même pour un temps cette compétence à une intercommunalité, pourquoi pas (mais cela devrait être réversible). Il convient que les SCOT jouent simplement mais pleinement leur rôle.
Le vrai problème est sous-jacent et encore une fois évité : la plus-value foncière que distribue la zonation du territoire aux propriétaires qui se retrouvent du bon côté du trait : comment faire sereinement de l’urbanisme lorsque l’on enrichit démesurément les uns, et fait saliver les autres ? La généralisation du transfert de COS (pas si compliqué) serait une vraie réponse.

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24/10/2013 03h42 - Guy Martin

 » Il est quelque peu normal qu’on commence à avoir une vision un peu plus large de notre urbanisation. Mais c’est une évolution qui demande à sortir de la démarche communale.  »
Il est dommage que l’auteur, Ronan Le Delezir, cède ainsi à une mode technocratique qui veut que la France sape le plus solide fondement local de sa démocratie, et un tégument parfaitement adapté et adaptable à la diversité de son territoire : son réseau de communes. M. Le Delezir paraît ainsi oublier que les PLU communaux sont encadrés par les schémas de cohérence territoriale, intercommunaux, dont la portée a été sensiblement renforcée par les dernières réformes (art. L122-1 du code de l’urbanisme).

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    25/10/2013 10h09 - LE DELEZIR

    Je partage votre position Monsieur.
    Le PLU reste en effet le socle de la démocratie locale, mais les difficultés rencontrées au niveau des communes littorales et le coût du foncier (prohibitif pour beaucoup de primo-accédants) imposent de revoir notre conception de l’aménagement et du développement à une échelle supra-communale. Pour répondre à cette vision stratégique, le SCOT est bien le cadre de référence pour toutes les politiques territoriales notamment en matière d’urbanisme, d’habitat, de déplacements, d’équipements, de commerces, d’environnement et plus généralement en termes d’organisation de l’espace.

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