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Statut

Directeurs généraux : pourquoi les DGS ont besoin d’un statut spécifique

Publié le 17/10/2013 • Par Agathe Vovard Emmanuelle Quémard Jean-Marc Joannès Philippe Pottiée-Sperry • dans : A la une, France, Toute l'actu RH

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VALERIO VINCENZO
Les associations du cadre A plaident depuis longtemps pour l’institutionnalisation de la fonction de directeur général. Leur revendication peine à aboutir malgré l’urgence, comme l’exposent les intervenants de la table ronde, organisée par La Gazette qui en publie les principaux extraits au moment où se tient le 73ème Congrès National du SNDGCT à Marseille, du 17 au 19 octobre 2013. Parmi eux figure un représentant du monde hospitalier, dont les directeurs disposent, pour leur part, d’un statut spécifique.

1 ) Une revendication ancienne

En quoi consiste votre revendication d’un statut spécifique pour les directeurs généraux de collectivité ?

Stéphane Pintre, président du SNDGCT et DGS d’Antibes (Alpes-Maritimes) : Plusieurs affaires ont fait naître la nécessité d’une clarification du statut des DG. Le secrétaire général de Perpignan (Pyrénées-Orientales), François Marcaillou, a été reconnu coupable de gestion de fait dans la mesure où il n’avait pas su informer le conseil municipal de l’illégalité des délibérations qui lui étaient soumises.
Les justices administrative et pénale appliquent, pour les directeurs généraux, la jurisprudence en vigueur pour les chefs d’entreprise. Elles ont sanctionné des actes commis par des DG – ou dont ils auraient été complices dans l’exercice de leurs fonctions – alors même que ces derniers ne disposent ni de l’autonomie, ni des moyens, ni de la compétence, au sens juridique, pour prendre des décisions à la place de leur autorité territoriale.
Malgré cette jurisprudence, l’influence des directeurs généraux a progressivement crû. Mais elle reste très fragile parce qu’elle est intimement liée à la confiance nouée avec l’élu, qui est nécessaire, mais ne nous semble pas suffisante pour asseoir une véritable administration moderne. Nous revendiquons l’institutionnalisation de la fonction de directeur général, ce qui permettrait de la rendre obligatoire.

Jules Nyssen, DGS de Montpellier (Hérault) : Une confusion est souvent entretenue entre le rôle des élus et celui de l’administration. On dit parfois de manière caricaturale que les élus se considèrent comme les chefs de service des services. Derrière cette affirmation existe toute une diversité de cas. Les élus ont la légitimité du suffrage universel pour une durée donnée, ils sont comptables de ce qu’ils font, c’est leur rôle de définir dans quel sens orienter l’action publique. Mais, pour mettre en œuvre cela, ils ont besoin de pouvoir s’appuyer sur une administration constituée de fonctionnaires professionnels. Et les emplois fonctionnels sont chargés de l’articulation entre les deux sphères.

Pour quelles raisons une clarification devient-elle incontournable selon vous ?

J. N. : Le fait que la fonction de DGS ne soit pas obligatoire pose problème pour les cadres qui, selon les cas, sont soumis à une double hiérarchie : l’une, administrative, mais aussi une autre politique, puisque le chef de l’exécutif ne délègue jamais son pouvoir ; il ne délègue que sa signature ou des fonctions. Un adjoint au maire ou un vice-président peuvent très bien exercer une autorité sur un chef de service, qui hésitera entre l’autorité administrative et l’autorité politique.

Alain Bartoli, président de l’ADGGC et DGS du conseil général du Vaucluse : L’action des collectivités devient hyper-diversifiée, avec des actes de plus en plus nombreux. S’il existait une répartition plus institutionnelle des tâches, entre ce qui relève purement du politique et ce qui relève davantage de la gestion, élus et DG auraient tous à y gagner. On exige des collectivités une gestion beaucoup plus stricte, ce qui est en général plus aisé à réaliser lorsque les compétences ont été clarifiées. Se pose enfin la question de l’influence de l’instauration du mandat unique.
La réaction normale d’un élu, dans ce cas, sera de se comporter en chef d’administration, de se consacrer à la gestion et non au politique. Mieux séparer ces deux sphères permet aussi de protéger les élus, qui ne sont pas forcément compétents sur la mise en œuvre de décisions, en matière de marchés publics ou de recrutement de personnel, par exemple.

2) Comparaison avec les directeurs d’hôpital

En quoi consiste le statut des directeurs d’hôpital ?

Daniel Jancourt, directeur du Centre de gestion commune des RH de l’Assistance-publique-Hôpitaux de Paris : Nicolas Sarkozy souhaitait placer le directeur comme « patron de l’hôpital ». La loi « hôpital, patients, santé, territoires » (HPST) du 21 juillet 2009 a traduit cela dans la gouvernance des établissements. Le paysage est maintenant constitué d’un conseil de surveillance, d’un directoire chargé d’assister le directeur dans la gestion quotidienne, ce dernier disposant de compétences élargies. Le président de la commission médicale d’établissement est le numéro deux de l’hôpital.
Il s’agit donc de trouver un équilibre entre directeur et corps médical. Désormais, il faut aussi articuler à la fois les professions de santé libérales avec les services hospitaliers et les cliniques privées. Enfin, la tarification à l’activité nous a conduit à responsabiliser différemment les acteurs : il faut être en capacité d’allouer des budgets aux différents pôles de l’établissement, etc. Ces évolutions impactent fortement le métier de directeur.

Au sein des hôpitaux, il existe deux « statuts ». Le corps des directeurs, qui comprend des directeurs sur emploi fonctionnel (à partir de 70 millions d’euros en recettes et dépenses), d’une part. Et les 29 DG de centre hospitalier régional et universitaire, d’autre part, qui sont nommés par le président de la République ou le Premier ministre, et sont sous contrat de droit public.

A. B. : Malgré des statuts juridiques à peu près analogues, il peut exister des différences significatives entre établissements publics. Les présidents de service départemental d’incendie et de secours qui le souhaitent peuvent, par exemple, remplir un rôle important. Il s’agit bien d’organismes spécialisés dans leur métier, qui gèrent des budgets, certes sans aucune mesure avec ceux des hôpitaux, mais la solution adoptée a été différente. Pourquoi, dans le cas de l’hôpital, est-on allé si facilement – et de manière assez consensuelle, semble-t-il – vers une solution où le patron de l’institution, avec les garanties, les contrôles, etc. nécessaires, est un fonctionnaire ? Dans la FPT, il est aussi indispensable de clarifier quelque peu les rôles en raison des budgets en jeu.

L’élu est-il le « patron » de l’administration dans les collectivités ?

J. N. : Si le DG de l’hôpital est le patron de l’établissement, c’est sans doute parce que, au travers de la loi « HPST », la volonté était aussi de réaffirmer que l’hôpital public est un service public de l’Etat, non des collectivités. Or, dans le cas d’un service public de l’Etat, le patron est un fonctionnaire. Avec différents degrés de délégation, qui sont importants en l’occurrence. La légitimité est conférée aux élus par les électeurs, avec une particularité très française : dans toutes les collectivités, sauf la collectivité territoriale de Corse, le président ou le maire a une double qualité : il est à la fois chef d’une assemblée décisionnaire et chef d’un exécutif.

S. P. : Dans les textes, les élus ne sont, à l’origine, pas élus pour faire de la politique, mais de l’administration. Or la manière de percevoir leur rôle a évolué au cours du temps. De proche en proche, ces maires, qui étaient quasiment des fonctionnaires élus, sont devenus des personnalités politiques, et ils ne font finalement plus d’administration. Mais le législateur n’en a pas tiré les conséquences, en construisant à côté des élus une administration « digne de ce nom ».

3) Une traduction législative qui peine à aboutir

Pourquoi aucun des textes de loi en cours de discussion n’a-t-il intégré la création d’un véritable statut pour les DG ?

S. P. : Cette revendication n’est jamais prioritaire. Nous la portons régulièrement depuis vingt ans. Qu’ils soient de droite ou de gauche, les gouvernements successifs que nous avons rencontrés nous renvoient systématiquement vers les élus. Début 2013, les associations du cadre A ont rédigé une proposition commune adressée aux parlementaires pour relancer le débat dans le cadre des projets de loi de décentralisation. Le président (PS) de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Sueur, nous a indiqué qu’il s’agissait d’une très bonne idée, mais nous ne la voyons se traduire dans aucun des trois textes. Ceux-ci n’abordent toujours que des problématiques organisationnelles, de compétences, etc. Les fonctionnaires territoriaux de manière générale, qui mettent pourtant en œuvre la décentralisation quotidiennement, avec les élus, ne sont pas pris en compte. Pourtant, jamais on ne fait de loi sur l’hôpital sans parler des médecins…

Comment votre demande est-elle accueillie par les associations d’élus ?

S. P. : Les associations d’élus sont nombreuses, et très spécialisées. Elles sont divisées entre elles et en leur sein même. Michel Delebarre, sénateur maire (PS) de Dunkerque (Nord), notamment, estime que les DG sont au cœur de l’action politique, derrière les élus. Selon lui, mieux vaut ne pas inscrire quoi que ce soit dans un texte de loi, sous peine de perdre en quelque sorte le pouvoir, ce qui n’est sans doute pas faux, en partie. Mais il s’agit d’une vision extrêmement politique de l’organisation territoriale, qui ne correspond plus à la nécessité managériale d’une collectivité aujourd’hui. Ce n’est pas parce qu’un DG partage les convictions politiques de son élu qu’il fait bien son travail, qu’il est un bon manager.

J. N. : Une interview récente de Jacques Pélissard, président de l’AMF, reflète une opinion très répandue chez les élus (lire ci-dessous). Mais la donne pourrait changer à l’occasion des élections municipales, puis départementales et régionales avec, dans de nombreux cas, un renouvellement générationnel. De jeunes élus vont accéder à la tête de collectivités. Peut-être culturellement, et face au niveau de responsabilités, seront-ils plus enclins à porter avec nous cette revendication, car ils y verront aussi leur intérêt. Je pense par exemple aux villes qui seront confrontées à la construction métropolitaine ou aux conseils régionaux, qui devront gérer les fonds européens. Tant que notre revendication sera portée uniquement par les associations du cadre A, elle apparaîtra comme quelque peu corporatiste.

S. P. : Les administrations publiques sont des organisations complexes, qui se bâtissent petit à petit ; à un moment donné, il faut passer le gué. Nous nous trouvons à un tel tournant. Aujourd’hui, un maire sensé ne peut pas dire : « c’est moi le chef tout seul ».

J. N. : Les collectivités créent des sociétés publiques locales où, pour le coup, les pouvoirs sont délégués totalement, sur des missions qui pourraient être traitées en régie. La délégation que nous demandons existe déjà pour des établissements publics, ou équivalents, dotés d’une autonomie juridique, et cela ne pose de problèmes à personne. La logique aurait été d’intégrer le nouveau statut dans un projet de loi. Mais une telle initiative se heurte aussi au mépris général dans lequel les territoriaux sont maintenus par les fonctionnaires de l’Etat.

Nous continuerons à porter cette revendication chaque fois que nous aurons l’occasion de le faire dans le cadre des négociations et des discussions sur les textes de loi.

Avis partagés des agents de la FPT

Un récent baromètre de « La Gazette » (magazine du 16 septembre, p. 18) montre que les agents de la FPT sont partagés quant à l’instauration d’un véritable statut pour les directeurs généraux (45 % pour, 47 % contre et 8 % ne se prononcent pas). « La revendication de l’institutionnalisation de notre fonction n’est pas forcément connue de tous, indique Stéphane Pintre. Bien sûr, l’essentiel des cadres A est au courant, mais certaines filières ne savent pas toujours comment cela fonctionne vraiment. » Jules Nyssen insiste sur le fait que derrière cette question du statut figure celle de la protection de l’environnement professionnel. Une clarification du statut du DG « permet aussi de sécuriser le travail de tous les collègues qui se trouvent sous sa responsabilité ». Mais certains DG ne sont pas favorables à une telle institutionnalisation, dans la mesure où le flou actuel leur donne davantage de liberté et de pouvoir. « Cela pourrait aussi être vécu quelque peu comme un recul », reconnaît Jules Nyssen.

L’AMF réticente

Dans le numéro de septembre de « DG Interface », le président de l’Association des maires de France, Jacques Pélissard, ne se montre pas très favorable à la création d’un statut spécifique pour les directeurs généraux. Selon lui, « des précisions et des prérogatives spéciales » existent déjà (responsabilité de l’administration, participation aux commissions administratives paritaires, etc.) et elles semblent « équilibrées et suffisantes ». Même si des ajouts sont « peut-être encore possibles ici ou là, en matière de représentation de la collectivité ou de délégation de signature ». « Pour le reste, le métier de DGS est au croisement de la gouvernance, du projet politique et du management d’équipe. Il tient sa légitimité d’une confiance accordée par un seul homme ou une seule femme, ou d’un groupe qui lui est indissociable [élus, cabinet] », conclut le président de l’AMF. « Le ou la DGS n’est pas toujours cantonné(e) au rôle de responsable d’une administration, qui prépare et exécute les décisions face aux politiques qui décident. Tout cela est bien plus complexe et la réalité moins tranchée que ne peuvent le retranscrire les textes. »

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Commentaires

Directeurs généraux : pourquoi les DGS ont besoin d’un statut spécifique

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anonyme_2013

18/10/2013 04h52

Je ne suis pas favorable à un statut de DGS .
Il faudrait carrément supprimer ce poste fonctionnel, car aucun professionnel n’est capable d’avoir une connaissance Générale des services pour en assumer une bonne direction ; ce titre est comparable aux entreprises générales qui sont de fait tout corps d’état ! : un désir insatiable d’être unique, les « petits » n’existent que pour leur faire endosser la responsabilité de leurs erreurs ;
Un vrai Directeur Général des Services voudrait dire qu’il a commencé par le bas, gravi normalement, tous les échelons de toutes les catégories de services (impossible) et qu’il serait donc capable, au pied levé, de remplacer momentanément n’importe quel agent, en attendant de trouver rapidement une solution. Par ailleurs, en « bon manager » il devrait savoir déléguer, sur le champ ce travail (continuité de service) mais trop souvent il n’en discerne pas l’ampleur ; si = redistribution = plus de travail pour l’agent désigné volontaire, bien souvent à un grade inférieur, et très rarement avec compensations pécuniaires.
De plus, le DGS est très absent « autorisé », car il est souvent élu, avec plusieurs mandats, voire il dispense des cours dans le cadre du CNFPT, sur son temps de travail de DGS ? Il y a des personnes qui ont une grande possibilité de dédoublement de leur personne.
Il serait préférable de mieux reconnaître le Chef de cabinet, car toutes les structures en n’ont pas et dans ce cas, c’est le DGS qui en fait office puisqu’il partage les convictions politiques de son élu qui l’a choisi.
Il vaudrait mieux nommer de vrais professionnels, reconnus comme tels car diplômés, à chaque direction de service, physiquement présents, avec une progression professionnelles plus évidentes qu’actuellement, car trop freinée par le poste de DGS, qui peut présenter oralement et laisser croire que ses collègues sont directeur/trice d’un service , mais jamais officiellement nommés. Le DGS a bien souvent tout pouvoir faire et de se faire seul entendre auprès de l’élu alors qu’il n’est pas le chef du personnel. Le pouvoir de signature du DGS est acté. Qui en exerce réellement le contrôle.
Nul besoin de DGS = énormes gains budgétaires compte tenu de ce qui précède.

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