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Logements sociaux : la chasse aux économies est ouverte

Diversifier les modes d’utilisation des terrains

Publié le 23/09/2013 • Par Delphine Gerbeau • dans : Dossiers d'actualité

L’achat de foncier représente 21 % du coût d’un programme de logements sociaux. En optimiser l’usage ou recourir au bail emphytéotique permet de dégager des marges financières.

Depuis plusieurs années, le poste foncier retient l’attention des pouvoirs publics, en raison de l’envolée des prix. La première loi présentée par la ministre du Logement Cécile Duflot, en septembre, concernait ainsi, très symboliquement, la cession du foncier public assortie d’une forte décote pouvant aller jusqu’à 100 % de sa valeur.

Le plan d’action tarde cependant à produire ses effets : dans la plupart des régions, la liste des terrains disponibles n’a pas encore été présentée au comité régional de l’habitat et les « pépites » sont rares : entre les coûts de remise en état – quand il s’agit de terrains militaires, ils sont souvent très pollués – et les prescriptions des architectes des Bâtiments de France – qui rendent impossible une restructuration globale des immeubles cédés, comme c’est le cas pour la caserne de Reuilly à Paris -, les bonnes affaires sont peu nombreuses, et la décote accordée ne compensera pas forcément les surcoûts.
« Nous avons besoin des collectivités pour travailler sur les politiques foncières », souligne pour sa part le président de l’Union sociale pour l’habitat (USH), Jean-Louis Dumont. Un travail qui commence par la limitation du « gaspillage foncier ».

Contraintes d’urbanisme – « Du fait des prescriptions des plans locaux d’urbanisme [PLU] ou des programmes locaux de l’habitat [PLH], on ne peut pas toujours utiliser l’intégralité des droits à construire », estime Pascal Gallard, directeur de l’association régionale HLM Paca et Corse. « Mieux se servir des règles d’urbanisme pourrait être une importante source d’économie », confirme le consultant Laurent Escobar (lire ci-dessous).

Les incompatibilités entre les règles techniques et d’urbanisme, les prescriptions en matière de parking, d’espaces verts, de taille de bâtiments, etc., peuvent faire perdre jusqu’à 30 % des droits à construire.
Laurent Escobar regrette la normalisation induite par les PLU et les PLH : « Il faudrait pouvoir discuter, pour chaque projet, des prescriptions et fixer des objectifs îlot par îlot, plutôt que par immeuble. Plus on élabore des règlements compliqués, plus on dégrade la constructibilité des terrains. Il faut faire des PLU plus intelligents et cesser de laisser les agents chargés de leur rédaction seuls, au prétexte d’éviter les influences extérieures. »

La facture peut aussi être lourdement grevée en raison des montants de la taxe d’aménagement, qui varient dans chaque commune, et des aménagements exigés par la collectivité. « Baisser le prix du foncier, c’est aussi diminuer [ces derniers], juge Yves Chazelle, directeur général de la Société nationale immobilière (SNI). Or il y a plutôt inflation des obligations à la charge des constructeurs. »

Montages juridiques – Optimiser l’utilisation des mètres carrés peut également permettre de revoir les coûts : « Il faut retravailler la cellule logement, se demander si certaines prestations restent utiles. Ainsi, a-t-on toujours besoin d’une entrée, par exemple ? Il faut être simple en conception : faire des logements confortables en jouant avec la surface, l’isolation, la lumière, les pièces de reprise », propose Lionel Carli, président du conseil national de l’Ordre des architectes.

Les acteurs locaux, bailleurs sociaux et collectivités ont, par ailleurs, développé des montages juridiques, afin de modérer le coût moyen des programmes. L’emphytéose et le bail à construction sont pratiqués depuis des années dans certains territoires, comme en Haute-Savoie.
« A l’origine, le bail emphytéotique n’a pas été utilisé pour réduire les coûts, mais pour convaincre les élus locaux de nous confier des terrains destinés à la construction de logements sociaux et dont ils retrouveront la propriété en fin de bail. Le foncier est une richesse importante, et les droits de réservation sur les attributions de logements n’étaient pas un argument suffisant », explique Pierre-Yves Antras, directeur général de Haute-Savoie Habitat (15 000 logements), qui réalise environ 40 % de ses programmes selon ce mécanisme.

Bémol : quand les baux arrivent à leur terme (au bout de 55 à 65 ans lorsqu’ils sont conclus avec des bailleurs sociaux), les biens construits intègrent le patrimoine communal, à moins d’une reconduction. De plus, dans la période actuelle, un certain nombre de communes ont besoin de vendre des terrains, plutôt que de les immobiliser.

Usufruit locatif – Autre mécanisme qui commence à se développer, utilisé une fois encore par Haute-Savoie Habitat et d’autres bailleurs, l’usufruit locatif social (ULS). Ce démembrement du droit de propriété consiste, pour le bailleur social, à acquérir des droits à l’usage de logements pour une durée de 15 à 20 ans, logements financés par des particuliers investisseurs qui restent propriétaires de leur bien et en retrouvent le droit d’usage à l’issue de l’ULS. Pour les bailleurs, cela permet de ne pas solliciter de fonds propres, les loyers venant rembourser l’emprunt nécessaire à l’usufruit.
Quant à la collectivité, elle n’a pas à verser de subvention pour équilibrer l’opération.

Mais, comme pour les baux emphytéotiques ou à construction, les logements restent temporairement dans le patrimoine du bailleur, ce qui posera question à terme. Si tous ces montages sont complexes et utilisables uniquement pour une partie des programmes, ils permettent de concrétiser des projets irréalisables selon les mécanismes classiques.

« Evaluer finement en aval l’impact des prescriptions posées par les PLU et PLH »

Laurent Escobar, directeur associé du cabinet de conseil Adéquation

Le mode de production foncière et immobilière est trop cloisonné : on n’évalue pas en aval, sur les coûts de production, l’impact de toutes les décisions prises en amont, à commencer par les prescriptions des plans locaux d’urbanisme. De plus, le côté normalisateur de ces PLU et des programmes locaux de l’habitat est contre-productif et rend les projets infaisables économiquement.
En établissant un bon diagnostic partagé, projet par projet, on peut générer une économie de 50 euros par mètre carré de surface plancher, à chaque étape de la production, depuis la phase foncière jusqu’à la livraison, soit 400 à 500 euros de gain par mètre carré en bout de chaîne.
Les collectivités doivent apprendre à piloter les projets urbains étape par étape, à vérifier la cohérence des enchaînements, ce qui sera aussi source d’économie.
Enfin, il faut cesser de faire porter aux terrains destinés au logement, par le biais de la taxe d’aménagement, les surcoûts liés au développement des équipements publics, au développement économique, etc.

Le bail à construction pour garder la maîtrise des programmes

Sanary-sur-Mer (Var) 16 430 hab.

Avec 3 % de logements sociaux, la ville de Sanary-sur-Mer a un lourd retard à rattraper au titre de ses obligations au regard de la loi « SRU » du 13 décembre 2000.
Comme dans bon nombre de communes, le plan local d’urbanisme impose désormais un taux de 30 % de logements sociaux dans toute opération de plus de cinq logements.

Mais c’est une action foncière originale que la ville mène, visant à en amorcer la construction sur ce territoire soumis à une forte spéculation. Depuis dix ans, elle collabore ainsi avec les bailleurs grâce aux mécanismes des baux à construction et à réhabilitation. « Par ce biais, on peut aussi faire mieux accepter le logement social puisque, in fine, on agrandit le patrimoine communal », justifie Ferdinand Bernhard, le maire.

Le mécanisme permet aussi à la ville de garder la maîtrise des programmes construits sur les terrains, puisque toutes les modifications d’importance doivent être soumises à l’accord du bailleur, à la différence du bail emphytéotique. Plusieurs opérations sont en cours, dont le projet de la Pinède, attribué après une procédure de dialogue compétitif au bailleur Logis familial varois, qui va construire 76 logements sociaux sur le site. L’opération n’a rien coûté à la ville, puisque l’établissement public foncier de Paca a acquis le terrain pour le compte de la commune et le lui rétrocédera ultérieurement, pour un montant équivalent à celui des loyers versés par le bailleur.
L’opération est d’autant plus intéressante qu’elle a permis à la ville d’optimiser l’exonération des pénalités dues, au titre de la loi « SRU », pour le retard en termes de construction de logements sociaux : en rachetant le bien en trois fois, elle économise cinq ans de pénalités.

« Pour chaque opération, il faut réfléchir au montage le plus intéressant ; les solutions sont parfois complexes », reconnaît Michèle Juignet, directrice de l’urbanisme et des projets. « Le prix de revient n’est pas minimisé puisque nous payons une soulte équivalente à un prix de pleine propriété. Cependant, la ville participe beaucoup plus au financement de l’opération, qui ne serait pas réalisable en pleine propriété pour un prix de revient similaire », explique Pascal Friquet, président du directoire de Logis familial varois.

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