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Données publique

Open data : quels coûts pour les collectivités territoriales

Publié le 22/07/2013 • Mis à jour le 23/07/2013 • Par Sabine Blanc • dans : A la une, Actualité Club finances, France

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series_chiffres_deformes - © serge parin - Fotolia.com

40 000 euros, 300 000... Les prix des portails français open data sont élastiques et difficilement comparables. Plusieurs facteurs sont à prendre en compte : choix technique, orientation donnée au projet, mutualisation, etc.

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Réutilisation des données publiques : des promesses vertigineuses

 

« Le coût de l’open data ? On est dans un effet de mode, personne ne sait combien cela coûte vraiment », estime Jean-Marie Bourgogne, en charge du programme Montpellier territoire numérique. Selon une étude du Serdalab, le budget moyen s’élève à 83 000 euros de ressources humaines, hors informatique. Le libre est privilégié par la moitié des sondés pour des raisons économiques.

En fonction du (long) travail préalable de mise en forme des données, des choix techniques, des fonctionnalités avancées proposées, comme des datavisualisations, du travail d’animation et de communication, de l’internalisation ou de l’externalisation des tâches…, l’investissement nécessaire varie de quelques milliers d’euros à quelques centaines de milliers.

Ces choix ne dépendent pas uniquement des lignes de budget disponibles, mais aussi des RH, de l’orientation donnée à la politique open data ou encore de la configuration technique déjà existante. Car plus d’un tiers des portails sont en fait des extensions. Il est donc difficile voire peu utile de comparer ex abrupto les prix. A défaut, il vaut mieux examiner les différentes possibilités et méthodologies actuelles, à travers des exemples concrets.

Première version simple en mode agile - « Une soixantaine de jours / homme. » Voilà ce qu’a coûté la première version du portail du conseil général de la Gironde, explique Pascal Romain, chef de projet informatique pour le département. Elle a été développée en interne et dès la deuxième année, une seconde version plus poussée a été mise en ligne, avec l’intégration de deux outils. Pascal Romain est à mi-temps pour le projet. Il estime qu’une trentaine de journées de travail a été consacrée à la gestion des flux de données : automatisation, anonymisation…

La première étape a consisté à mettre en place un catalogue de données, la seconde a  porté sur la mise en place de services plus avancés, l’enrichissement des données – ce qui passe par leur nettoyage et une couche de web services, c’est-à-dire des fonctionnalités utilisées par d’autres programmes… Ils ont eu recours à CKan, une application open source de gestion de données. Beaucoup de briques techniques de l’open data sont open source, conformément à la philosophie du mouvement, mais nécessitent de l’intégration ou la location d’une solution de cloud.

Son alter ego à la direction de la communication se charge de l’animation, par exemple s’occuper du concours mis en place avec la communauté urbaine de Bordeaux, et doté de 60 000 euros. Une partie de la communication est sous-traitée à l’association Aquitaine Europe Communication, une agence spécialisée dans le numérique. « Nous connaissons mal le tissu des entreprises numériques innovantes, justifie Pascal Romain, ils nous accompagnent depuis le début sur l’open data ».

Portail avec plusieurs partenaires - « Le portail partenarial régional des données publiques », c’est ainsi que se présente Open Paca, qui a fait le choix d’agréger d’autres acteurs, 26 actuellement, de la CCI des Bouches-du-Rhône à l’Agence régional du Livre. « Les partenaires peuvent avoir leur portail et se faire référencer sur Open Paca, se faire référencer et ouvrir plus tard un site, ou ne pas avoir de portail », détaille Michèle Trégan, conseillère régionale déléguée à l’emploi. Il est donc possible, pour une collectivité, de prendre le train de l’open data à moindre frais. Il faut quand même a minima consacrer des jours / homme à constituer les jeux de données et former les administrations.

Cette plate-forme, Michèle Tregan l’évalue « à la louche à 1 ETP et 35 000 euros pour la première version, 20 000 euros par an pour les évolutions ; un marché géré par l’informatique ». Cette assistance à la maîtrise d’ouvrage de deux ans est plafonnée à 60 000 euros par an. Elle consiste aussi à accompagner la collaboration avec les différents partenaires et comprend aussi l’aide sur le concours. Lancé au printemps, il offre une belle dotation de 100 000 euros.

Le site est basé sur TYPO3, un CMS open source (système de gestion et de publication de contenus). Son développement et son installation ont pu être réalisés en « piochant » dans un marché à bons de commande existant, sans faire appel à un nouveau prestataire. Par souci d’homogénéisation, tous les sites sont sous cette solution.

De plus, le portail s’inscrit dans le cadre du projet européen HOMER, qui vise la libération et la mutualisation des données dans 8 pays partenaires. « Un assistant travaille sur cette partie pour trois ans », précise l’élue.

Dans les nuages - Autre option, le Software as a Service (SaaS), qui consiste à louer l’usage d’un logiciel sur les serveurs de l’éditeur, au lieu d’acheter une licence qui tourne sur les serveurs de l’utilisateur. La société américaine Socrata est la référence (data.gov, nyc.gov/data, etc.) et elle fait des émules en France. OpenDataSoft s’est créé en 2012 sur ce modèle et travaille avec la région Île-de-France, la Ville de Paris (V2 à venir), ou encore la Corse (à venir). Le ticket moyen est à « 8 000 euros par an, pour un volume maximal de 10 millions de données, 10 requêtes par seconde, backoffice et front office compris, avec des datavisualisations embedables » (il s’agit de “copier” un élément interactif présent sur un site tiers sur son propre site), précise Jean-Marc Lazard, le CEO de l’entreprise. Si les bases techniques sont open source, le logiciel ne l’est pas, ce qui pose la question de la pérennité des applications basées sur lui, par exemple si le service s’arrête.

Il existe une seconde configuration possible “dans le nuage”, le PaaS (Platform as a Service), qui consiste à louer un environnement pour exécuter des programmes (infrastructure, outils pour exécuter les programmes, puissance de calcul, stockage). En clair, cette solution simplifie la publication des données, mais nécessite tout de même du développement en interne, contrairement au SaaS.

Microsoft s’est aussi positionné sur ce créneau avec OGDI (Open Gouvernment Data) et ODAF (Open Data Application Framework). Si les solutions sont open source, en revanche, elles nécessitent de louer les machines du géant américain pour fonctionner. Microsoft indique un prix de 150 euros/mois pour faire fonctionner le kit de démarrage OGDI, qui fournit front office et back office.

La Saône-et-Loire a préféré cette solution. Quant au prix conséquent du portail, 300 000 euros, il s’explique par l’ajout de datavisualisations interactives, afin de toucher un plus large public. Enfin, un concours doté de 20 000 euros avait été organisé au lancement.

La communication, un point vital - La ligne « communication » occupe donc une part importante des budgets examinés, à juste titre, estiment les acteurs interrogés : « Sinon, le portail ne sert à rien, tranche Jean-Marie Bourgogne. Il faut amener l’information aux citoyens, sortir du secteur des geeks. L’open data reste peu connue du grand public. Cela passe par des concours, des hackatons, des opérations de crowdsourcing. Nous passons plus de temps sur l’animation, avec un temps plein dédié. On peut l’externaliser, mais c’est rare et plus cher. »

Difficile mutualisation - La mutualisation vient immédiatement à l’esprit quand on pense « économies ». Pourtant, elle s’avère complexe à mettre en place, pour de bonnes ou mauvaises raisons. « On essaye, explique Pascal Romain en riant, avant de déplorer : il y a des enjeux de marketing territoriaux autant que d’innovation politique. Ce sera davantage possible lorsque cet aspect communication aura diminué, qui pour l’instant passe au-dessus des considérations rationnelles. » « On a proposé à Aix de copier-coller celui de Montpellier, ils ont refusé ; de même pour l’agglomération de Montpellier, renchérit Jean-Marie Bourgogne. En revanche, La Rochelle a accepté, c’est à 80% le même site. »

« Il existe aussi une question de maîtrise technique », poursuit Claire Gallon, de l’association LiberTIC. Certaines collectivités peuvent vouloir garder la main sur l’évolution de leur plate-forme, d’autant plus que le domaine évolue rapidement : « on va plus vite en allant tout seul », juge Claire Gallon. De plus, les outils techniques internes déjà existants, comme le CMS, diffèrent et ne sont pas forcément tous solubles dans une même solution.

Enfin, « pour des raisons de communication, certaines collectivités préfèrent avoir leur plate-forme avec une identité forte ».

Dès ses débuts, Etalab, le portail du gouvernement français, a proposé d’héberger des collectivités, mais la formule a pris une tournure politique : seules quatre avaient opté pour ce choix, toutes de la majorité de l’époque. Du coup, elle est restée sans suite.  

Pas de grosses anarques - On aurait pu craindre que la combinaison élus peu formés + phénomène de mode aboutissent à des factures régulièrement gonflées de prestataires externes. Cela ne semble pas le cas.

« Les sites coûtent jusqu’à 40 000 euros, quand je vois la qualité, je n’ai pas l’impression que ça les vaille », note toutefois Jean-Marie Bourgogne.  « De grosses boîtes de service se sont positionnées sans rien y connaître, sans avoir pratiqué », rajoute-t-il. Mais le risque le plus important de recourir à des consultants externes, c’est peut-être d’avoir un projet « hors-sol ».

En revanche, Simon Chignard estime qu’il y a de « l’abus sur l’organisation des hackatons : BeMyApp vend du hackaton au kilomètre, c’est du parasitage. On retire à bon compte une aiguille dans le pied de ceux qui devraient être impliqués. On peut sous-traiter, mais pas déléguer : ce sont tes données. » Il n’est pas le seul à tirer à boulets rouges sur la mode des « hackatons citoyens ».

Retour sur investissement hasardeux - Des bénéfices par milliards : voilà la promesse de l’open data. Pour le moment, l’open data apparait comme une ligne de dépenses, d’un strict point de vue comptable. « Pour l’instant, le premier bénéfice économique, c’est l’activité d’intermédiaire », relève Claire Gallon.

« C’est un projet long et difficile à chiffrer, estime Michèle Tregan, on pense que ça va dans le bon sens. La mesure viendra dans un autre temps. Aujourd’hui, il n’y a pas de retour sur investissement, c’est un engagement politique et un facteur d’attractivité du territoire, cela permet le développement de l’innovation numérique. »

En Gironde, deux axes sont explorés dans ce sens, explique Pascal Romain : « la correction et l’amélioration de nos données au fur et à mesure, par exemple via Open Street Map (service de cartographie en ligne open source) pour les systèmes géographiques. Nous aurons peut-être aussi des services développés, si des applications aussi bonnes et pérennes qu’avec des marchés publics sont développées. » Dans cette optique, les participants du concours open data ont été invités à plancher sur la gestion des déchets. « C’est une nouvelle forme d’organisation des services publics qui suscitent pas mal d’interrogations », analyse-t-il. A commencer par celui de la rémunération des développeurs : se contenteront-ils d’un prix et des honneurs ? On peut aussi supposer que les acteurs qui passent par des marchés publics estiment qu’il y a concurrence déloyale, voire non respect des règles des marchés publics.

« On s’attend surtout à avoir de meilleurs services urbains, une augmentation de la transparence, une meilleure fluidité des relations entre services, complète Jean-Marie Bourgogne. Mais on ne les vendra pas, pas plus qu’on ne vend les trottoirs ou les stades, cela relève du service public. »

Une démarche à l’opposé de celle du Grand Lyon : elle vient de lancer un très beau portail au nom équivoque : smart data, et non pas open data. Les données y sont triées en trois catégories : open data, avec authentification et payante.

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