Déchets

Gestion des déchets dans le cadre des filières à responsabilité élargie des producteurs : une mosaïque à simplifier

| Mis à jour le 12/02/2014
Par • Club : Club Techni.Cités

Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier ont présenté, mardi 9 juillet 2013 à l’Assemblée nationale, les grandes lignes du rapport qu’ils développeront début septembre, en amont de la Conférence environnementale. Mesure la plus symbolique : la création d’un poste de Délégué interministériel au recyclage et aux matières premières secondaires, placé auprès du Premier ministre.

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Filières REP, recyclage des déchets et éco-organismes : enjeux et modes d’emploi

Ce ne sont pas des ajustements à la marge que recommandent les députés mais une véritable structuration du « patchwork » aujourd’hui constitué par la vingtaine de filières sous « responsabilité élargie du producteur ». Dans leur rapport d’étape sur « la gestion des déchets dans le cadre des filières à responsabilité élargie des producteurs (dites « filières Rep ») », les députés Jean-Jacques Cottel (PS, Pas-de-Calais) et Guillaume Chevrollier (UMP, Mayenne) listent six propositions pour améliorer le fonctionnement des filières Rep « à la française ».

Présenté le 9 juillet à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, ce document préliminaire précède le rapport complet qui sera publié début septembre, avant la Conférence environnementale des 20 et 21 septembre.

Améliorer la régulation

Constatant « la complexité parfois byzantine du fonctionnement et des pratiques des filières », les rapporteurs invitent à une « simplification administrative » du paysage des « Rep ». Ils préconisent de regrouper, sous l’égide de la Commission nationale d’harmonisation des filières collectives de traitement des déchets (CHMF) et « à moyens budgétaires constants », le Conseil national des déchets (organe de consultation facultative que peut saisir le ministère de l’Ecologie), les commissions consultatives d’agrément (CCA, où siègent les pouvoirs publics, les associations d’élus, de consommateurs et de protection de l’environnement, les opérateurs de collecte et de traitement des déchets et les éco-organismes) ainsi que les comités d’orientation opérationnels (COP, organisant le dialogue entre les éco-organismes et les opérateurs).
Au sein des CCA, est par ailleurs recommandée l’exclusion des représentants des éco-organismes, porte-parole des metteurs en marché qui occupent déjà l’intégralité des sièges du conseil d’administration de ces organismes.

Les députés envisagent une mutation de la CHMF en autorité de régulation (comparable à la Commission de régulation de l’énergie, chargée de veiller au bon fonctionnement des marchés du gaz et de l’électricité), ce qui supposerait « la création d’une nouvelle autorité administrative et indépendante, dotée de véritable pouvoirs de sanction administrative ».

Renforcer le contrôle de l’Etat

Les rapporteurs défendent la généralisation de l’agrément de l’Etat à tous les éco-organismes (la filière des pneumatiques (Aliapur), notamment, n’y est pas assujettie), afin que les pouvoirs publics puissent superviser leur politique financière (placements, en particulier des excédents de trésorerie, provisions pour charges). Ils recommandent également l’abaissement de six à cinq ans de la durée de l’agrément, pour éviter toute rente de situation et rapprocher la date de renouvellement d’agrément de celle du contrôle à mi-parcours.

Les députés observent que les éco-organismes les plus anciens (comme Eco-Emballages) « ont développé des outils informatiques extrêmement sophistiqués afin d’optimiser la collecte et le traitement » ainsi que « des services comme la reprise des matériaux issus du tri sélectif à un prix convenu contractuellement ».

En outre, « leur intervention dans les domaines de la normalisation, de la formation, de la recherche (ont) contribué à accentuer leur influence dans la maîtrise des techniques ». Cette évolution a « incontestablement concentré le pouvoir de structuration des filières dans les mains des éco-organismes ». Les députés souhaitent qu’à l’avenir, les activités de conseil aux collectivités des éco-organismes relèvent « d’entités autonomes et juridiquement distinctes, séparées sur le plan comptable et financier des éco-organismes, animées par des personnes physiques différentes ».

Améliorer le fonctionnement des filières

Concernant la filière des papiers, Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier souhaitent que soit levée, dès 2014, l’exonération de contribution à Ecofolio dont bénéficient la presse et l’administration (qui représentent 34 % du gisement), soit un manque à gagner de 65 à 75 millions d’euros (50 M€ pour la presse et 5 à 10 M€ pour les documents officiels) pour l’éco-organisme.

La presse quotidienne serait mise à contribution sous la forme d’espaces publicitaires publiés gracieusement(1) et les autres supports seraient redevables d’une contribution de 39 €/t (soit un impact de 0,6 centime/exemplaire pour les journaux et de 0,7 ct pour les magazines). Les députés rappellent que le sénateur (et président du Conseil national des déchets) Gérard Miquel (PS, Lot) avait fait adopter un amendement à la loi de finances pour 2013 allant dans ce sens, considérant que « faire participer Closer, Auto Plus ou Gala ne devrait pas poser de difficultés ». L’amendement étendant la Rep aux magazines fut adopté par le Sénat mais rejeté par l’Assemblée.
Par ailleurs, la contribution de l’Etat à l’éco-organisme « serait dans la droite ligne des mesures mises en œuvre dans le cadre du programme ‘Etat exemplaire’ et de la Stratégie nationale de développement durable, notent les rapporteurs.

Ces derniers suggèrent aussi de « revoir de fond en comble » la communication des éco-organismes en direction du grand public, jugée « dispersée et dispendieuse ». Ils recommandent un message d’ensemble pour toutes les filières, afin de créer « une véritable ‘force de frappe’ médiatique ». Selon les rapporteurs, c’est à l’Etat qu’il revient de définir la communication « au plan stratégique » et à ses services (administration centrale et Ademe) de la mettre en œuvre. Le déploiement des campagnes de communication pourrait être financé par « un fonds abondé chaque année par une des recettes des éco-organismes et dont la gestion serait supervisée par la Direction générale de la prévention des risques (ministère de l’Ecologie) et par l’Ademe ».

Conforter l’économie sociale et solidaire

Le rapport d’étape plaide pour que soit obligatoirement introduite, à l’occasion des futurs agréments, « une ‘clause ESS’ contraignante » : les éco-organismes seraient tenus, dans le cadre de leurs appels d’offre, de requérir le recours à des personnels en insertion. Le modèle est le dispositif instauré par Eco-TLC (filière textiles, linge de maison et chaussures), qui incite financièrement les prestataires à employer au moins 15 % de personnes en situation d’exclusion. Une telle mesure « contraindrait les prestataires des éco-organismes à (…) approfondir leur partenariat avec l’économie sociale et solidaire », soulignent les députés.
Ces derniers rappellent le rôle pionnier joué par l’ESS en matière d’économie circulaire, de réemploi et de circuits courts, « bien avant que ces concepts ne soient formalisés par la théorie économique ». Emmaüs France compte aujourd’hui 4 000 compagnons qui traitent chaque année 265 000 tonnes de produits (électroménager, jouets, livres, etc.), valorisés à 82 %. Le Relais emploie plus de 2 000 salariés permanents et 400 en insertion, pour gérer un réseau de 16 000 points de collecte de produits textiles.

Les rapporteurs plaident pour que soient créés en direction de l’ESS des modes de financement spécifiques, mobilisant l’expertise des acteurs publics (Caisse des dépôts, Banque publique d’investissement, Commissariat général à l’investissement).

Optimiser la gestion à l’échelle des collectivités

Au-delà du fonctionnement des Rep, les députés prennent parti pour la redevance incitative, dont ils souhaitent qu’elle deviennent « le mode de financement par défaut du service public » de collecte et de traitement des ordures ménagères. Ils ont été séduits par l’expérience de la communauté de communes du Pays de Château-Gontier (Mayenne), où un test mené depuis janvier 2011 sur 4 des 24 communes membres s’est traduit en fin d’année par une chute de 40 % des tonnages de déchets résiduels (non valorisables) par rapport à 2009.
La redevance incitative, qui introduit une corrélation entre le comportement de l’usager (soucieux d’alléger sa poubelle) et le montant de sa facture « contribue efficacement – de l’ordre de 30 % en général – à la diminution de la production de déchets, tout en stimulant tout aussi efficacement le tri », notent les députés.

Les rapporteurs plaident par ailleurs pour une augmentation significative de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur l’enfouissement, dont le niveau (fourchette de 11 à 20 €/t en 2010 évoluant vers une fourchette de 14 à 40 €/t en 2015) reste « nettement inférieur à celui mis en place dans d’autres Etats de l’Union européenne » et donc « insuffisamment dissuasif pour les acteurs économiques ». Ils estiment qu’aux environs de 60 €/t, la taxe modifie à court et moyen termes les comportements des acteurs et favorise le recours aux solutions alternatives.

Les députés préconisent donc « une accélération de l’augmentation de la TGAP sur la mise en décharge pour la faire passer en quatre ans, c’est-à-dire à l’horizon 2017, à une fourchette de 40 à 80 €/t ». Ceci sans modifier les modulations prévues pour les sites certifiés ISO 14001 ou ceux associés à une unité de production de biogaz. Pour l’incinération, la hausse envisagée est de 14 €/t (pour les usines ne bénéficiant pas de dégrèvement) en 2014 à 28 €/t en 2017 au plus tard. Ces nouvelles recettes viendraient augmenter, « de façon parallèle et proportionnée, les concours de l’Ademe à la gestion des déchets ».

Faire émerger une véritable filière industrielle du recyclage

Pour Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier, le recyclage doit être « l’un des fers de lance » de la politique industrielle. Ce dossier ne devrait donc plus être géré, d’un point de vue environnemental, par le ministère de l’Ecologie mais par celui du Redressement productif, dans une optique de développement économique. Les députés proposent que soit créée une fonction de Délégué interministériel au recyclage et aux matières premières secondaires, placée auprès du Premier ministre.

Ce délégué bénéficierait des services placés sous l’autorité de Matignon, tout comme le Centre d’analyse stratégique ou le Service d’information du gouvernement. Il participerait en premier lieu à la préparation de nouvelle version de la directive « déchets », que doit élaborer la Commission européenne en 2014. Le titulaire du poste serait appelé à « personnifier la lutte pour le développement d‘un potentiel industriel nouveau, pour lequel notre pays dispose d’atouts forts et d’une antériorité certaine ». « Dans l’idéal », il s’agirait d’« une personnalité de premier plan, servant l’Etat, fin connaisseur des rouages de l’administration mais également capable de bousculer ses habitudes… »

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