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Statut

« Le statut n’a rien à voir avec la question des effectifs » – Didier Jean-Pierre, professeur de droit public

Publié le 12/07/2013 • Par Jean-Marc Joannès • dans : A la une, A la une emploi, A la Une RH, Actu Emploi, Actu juridique, Dossiers Emploi, France, Toute l'actu RH

JEAN-PIERRE
C. Almodovar
Alors que l’on fête le trentième anniversaire de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », Didier Jean-Pierre, avocat (CMS Bureau Francis Lefebvre Lyon) et professeur agrégé de droit public à l’université Aix-Marseille, dresse un bilan sur les évolutions de ce texte fondateur et livre ses appréciations sur le contenu de l’avant-projet de loi relatif aux droits et obligations des fonctionnaires.

Didier Jean-Pierre

avocat (CMS Bureau Francis Lefebvre Lyon) et Professeur agrégé de Droit public à l’université Aix-Marseille)

Quel était l’objet de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ?

On oublie parfois qu’en 82 et 83, de nombreux textes avaient déjà modifié l’ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Mais il s’agissait alors d’une stratégie par petits pas. L’objet essentiel de la loi « Le Pors » était bien évidemment de permettre la mise en œuvre des lois de décentralisation qui a motivé l’adoption de la loi du 13 juillet 1983.
Le second objet, c’est la définition des droits et obligations des fonctionnaires, dans une optique d’unité et de généralisation. C’était assez nouveau.

Etait-ce une loi révolutionnaire ?

Oui et non. Elle relève certainement d’un nouvel état d’esprit. Elle innove pour la fonction publique territoriale, avec le système de la carrière et celui des corps. On oublie aussi que dès 1983, on instaure une comparabilité organisée entre les corps de la fonction publique de l’Etat et ceux de la territoriale en matière notamment de mobilité et de rémunération.
Par ailleurs, la loi de 1983 a favorisé la reconnaissance du fonctionnaire citoyen, en augmentant ses droits à la formation, en supprimant les enquêtes de moralité… La loi s’éloignait de la notion de « fonctionnaire sujet ». Qui plus est, on introduisait dans le statut les garanties d’hygiène et de sécurité.

En quoi la loi de 1983 peut aussi apparaître comme « classique » ?

Elle s’inscrit quand même dans la logique du statut de 1946. On y retrouve les grands principes, comme ceux de la participation des agents, le système de la carrière avec une fonction publique organisée en corps, le recrutement par concours, la distinction du grade et de l’emploi ou encore la référence à la permanence de l’emploi. Tout cela n’était pas vraiment nouveau du côté de l’Etat.

A-t-elle su faire preuve d’ « adaptabilité » ?

On compte, depuis 1983, plus de trente modifications législatives qui sont intervenues. Même d’importance variable, cela reste important. On peut identifier trois mouvements. Le mouvement « de stabilité » concerne par exemple les obligations professionnelles, qui ont très peu évolué. Je pense au secret professionnel, aux obligations de discrétion et d’obéissance. Le droit de grève n’a pas non plus été modifié.
Ni le caractère légal et réglementaire du statut, ni le principe du recrutement par concours n’ont depuis été remis en cause directement, même si des stratégies de contournement ont été mises en place pour les nuancer. Il n’empêche que ces derniers principes ont une telle force symbolique qu’ils n’ont pas été significativement remis en cause à l’occasion des différentes réformes (PACTE, recrutement des agents non titulaires…).

Cependant, l’extension des droits des agents est notable…

Oui, en trente ans, on a inscrit de nombreux droits au bénéfice des agents. C’est incontestable en matière de non-discrimination et de harcèlement moral, d’égalité des sexes et d’intégration des personnes handicapées. Je pense aussi au renforcement de la protection fonctionnelle et de la protection sociale, avec l’entrée dans le statut des dispositions relatives à l’action sociale et à la participation publique à la protection sociale complémentaire.

Quel est le troisième mouvement dont vous faisiez état ?

C’est l’innovation, qui se manifeste par l’introduction dans le statut de notions managériales, telles que l’évaluation et la prise en compte des résultats ou encore la prise en compte de la performance collective.

La « loi Le Pors » a-t-elle atteint ainsi ses objectifs ?

Si l’objectif était de réussir la décentralisation, on peut considérer qu’il est atteint, même si elle est toujours à réinventer. La FPT est devenue incontestablement le bras armé des collectivités territoriales et des élus. S’agissant de l’objectif de l’unité de la fonction publique, il faut sans doute relativiser : l’unité relève davantage du mythe fondateur que de la réalité. La loi de 1983 se voulait comme un socle commun. Mais les différences des métiers se retrouvent dans les statuts particuliers et dérogatoires. Il existe d’énormes différences selon les fonctions publiques. La « fonction publique à trois versants » relève plus d’une affirmation politique que de la réalité juridique, sinon la mobilité serait des plus faciles.

Le statut a-t-il évolué avec le service public ?

Oui. Le statut m’apparaît surtout un atout pour le service public, au regard notamment de la défense de ses valeurs affirmées en 1983. Un de ses grands succès, c’est la protection des agents au regard de l’influence du pouvoir politique.

Faut-il remettre en cause le concours ?

Le concours, c’est la légitimité de la fonction publique. C’est un recrutement au mérite qui vaut mieux que le recrutement par cooptation ou par népotisme ou affinité politique.

Quels sont les enjeux actuels de la fonction publique ?

Le premier enjeu est celui des effectifs. C’est une question en prise avec le contexte actuel et pourtant étrangère au statut : ce n’est pas une question de droit, mais de gestion des personnels. Le statut n’a rien à voir avec la question des effectifs. Notons que le statut n’a pas empêché la mise en place d’une fonction publique duale, clivée entre fonctionnaires d’un côté et agents non-titulaires de l’autre, ce qui transparaît avec la généralisation de CDI et des agents non titulaires disposant d’un emploi permanent. C’est un enjeu d’avenir important.

Comment jugez-vous l’avant-projet de loi sur les droits et obligations des fonctionnaires ?

Je reste prudent. S’agissant de la liberté d’expression, oubliée volontairement en 1983, on a laissé le juge administratif concilier cette dernière et l’obligation de réserve. Aujourd’hui, l’avant-projet de loi ne me semble pas, en l’état, avancer sur ce point, avec une rédaction très a minima. Je reste aussi très dubitatif sur le dispositif relatif aux « lanceurs d’alerte » : il s’agirait d’accorder une sorte d’immunité disciplinaire aux agents qui dénonceraient des situations de conflit d’intérêt. C’est un dispositif comparable avec le dispositif mis en place pour lutter contre les cas de harcèlement. Il faudrait concilier obligation de réserve et obligation de dénonciation de cas avérés, ou supposés. Les agents devront de toute façon rester très prudents ; ils risquent aussi de se retrouver dans une situation délicate. L’article 40 du Code de procédure pénale ne suffit-il pas ?

Que pensez-vous de l’introduction, par touches, d’élément de gestion privée des agents ?

Le new public management relève de l’affichage politique : celui de gérer une administration comme une entreprise. C’est impossible. Anicet Le Pors disait : « On ne peut pas gérer l’Etat comme une société multinationale. » Les finalités des services publics ne sont pas celles d’une entreprise. La motivation d’un agent ne peut pas être la même que celle d’un salarié.

Une entreprise recrute sans considérations sociales. Une administration recrute autrement, avec d’autres préoccupations, comme le montrent les contrats emplois aidés et des contrats de PACTE. La fonction publique joue un rôle social.

En outre, les critères de productivité et du quantitatif sont en inadéquation avec le service public qui doit aussi miser sur la qualité. On ne peut transposer brutalement tous les modes de gestion des grandes entreprises à la fonction publique. Cette idée très libérale d’assimilation des modes de gestion privée relève aussi du mythe. Et j’observe que les pays, comme l’Italie ou la Suisse, qui ont fait basculer leur fonction publique du droit public au droit du travail, ont très rapidement mis en place un droit du travail spécifique et dérogatoire, pour répondre aux missions de service public. Il y a donc bien une idéologie statutaire, et, à l’opposé, une idéologie anti-statutaire.

L’avant-projet de loi sur les valeurs et la déontologie de la fonction publique aborde la question de la laïcité…

Il prévoit une disposition sur la laïcité et une autre sur la neutralité : c’est redondant ! La neutralité postule la neutralité politique et la neutralité religieuse. C’est de l’affichage politique.

Les valeurs de la fonction publique doivent-elles être revisitées ?

Reprenons ces valeurs immuables de la fonction publique : égalité, neutralité, dignité, probité et indépendance… Toutes ces valeurs déjà sont protégées par le juge. Doivent-elles être revisitées ? Oui, dans la mesure où la loi pourrait en quelque sorte codifier la jurisprudence. Mais je suis très dubitatif sur les atermoiements du législateur avec la suppression de la possibilité pour les fonctionnaires de devenir auto-entrepreneurs. Le dispositif a connu un gros succès auprès des agents et laisse de grandes marges de manœuvre et de souplesse, y compris en termes de rémunération, aux administrations. Revenir dessus restaurera-t-il l’éthique dans la fonction publique ?

Quel regard portez-vous sur l’avant-projet de loi ?

En l’état il ne me convainc pas : il relève d’un affichage politique ou comprend des dispositions aux applications pratiques très incertaines. J’en veux pour exemple les dispositions qui obligeraient les fonctionnaires à la tête d’une collectivité à s’accompagner d’un mandataire judiciaire pour contrôler leur patrimoine et contrôler d’éventuels enrichissements : les fonctionnaires risquent ainsi de faire les frais d’affaires qui ont mis en cause non des agents, mais des élus ! Je vois donc dans ce texte, en l’état, un intérêt dans une codification, mais qui ne se fera qu’a minima, et la clarté de l’affirmation de certains principes et valeurs. Mais il relève en l’état surtout, à mon sens, d’une grande opération de communication. Selon moi, la qualité du débat sur le sujet n’est pas au rendez-vous.

Quels seraient selon vous les apports souhaitables de la réforme annoncée ?

La jurisprudence, en matière déontologique, est à l’œuvre. Il me paraît difficile de codifier en la matière, en raison de la diversité des missions assurées. La loi doit écrire du droit, sans intégrer des valeurs morales ou des notions managériales et de gestion. Comment sanctionner un manquement à l’efficience ? Par un licenciement pour insuffisance professionnelle ?

La codification de l’éthique professionnelle des fonctionnaires, puisque tel est l’objet de l’avant-projet de loi, fait présumer plusieurs avantages :

  • la simplification et la clarification du droit,
  • la facilitation de l’accès au droit pour le fonctionnaire mais aussi pour l’usager,
  • l’amélioration de l’image de l’administration.

Cela suppose d’admettre que la déontologie de la fonction publique est une. Or, on pourrait aussi soutenir qu’elle est plurielle : déontologie du policier, de l’enseignant, des personnels de santé… Dans un domaine éminemment jurisprudentiel, la codification apparaît très difficile. Je remarque aussi que le législateur s’intéresse plus à « ce qu’il ne faut pas faire  » qu’à « ce qu’il faut faire ». La déontologie risque d’apparaître comme une série d’interdictions.

Quelles doivent être les priorités d’une « nouvelle fonction publique » ?

La fonction publique est amenée à se justifier en permanence et doit prouver son utilité et son efficacité à l’égard des citoyens, auxquels elle doit rendre compte. Notamment, je crois, dans la lignée du dernier rapport du Défenseur des droits, qu’elle doit veiller à s’humaniser. Elle a un énorme effort  à fournir de ce point de vue : c’est une priorité. Il faut introduire plus de souplesse dans les procédures normatives des administrations. C’est un enjeu d’adaptabilité dans l’organisation des services et dans les processus de décision. Le rapport annuel du Défenseur des droits a mis le doigt sur une difficulté majeure. Par ailleurs, il faut continuer à améliorer la mobilité entre les trois fonctions publiques.

Cet article est en relation avec le dossier

Cet article fait partie du Dossier

Le statut de la fonction publique, flexible malgré tout

Sommaire du dossier

  1. Le statut de la fonction publique, flexible malgré tout
  2. Avenir de la fonction publique : les associations de territoriaux recadrent le débat
  3. Avenir du statut de la fonction publique : l’analyse de Stéphane Pintre, président du SNDGCT
  4. Evolution du statut de la fonction publique : les douze propositions de l’ADGCF
  5. Avenir du statut de la fonction publique : le point de vue de Claude Soret-Virolle, ADT-Inet
  6. Avenir de la fonction publique : les évolutions du statut selon Jean-Charles Manrique, président de DGC
  7. Avenir du statut de la fonction publique, les demandes d’Emmanuelle Dussart, présidente de 2ACT
  8. « Le pays a besoin de fonctionnaires et de collectivités libres d’agir », Fabien Tastet, président de l’AATF
  9. Le statut de la fonction publique en voie de rénovation
  10. Quel avenir pour le statut et les fonctionnaires ? Face à face Le Pors – Sauvadet
  11. « Il faut sortir d’une vision budgétaire de la fonction publique »
  12. « Trois catégories, cela ne correspond plus aux besoins de l’administration » – Bernard Pêcheur
  13. Rapport « Pêcheur » : de bonnes propositions, des sujets à controverses mais aussi des manques
  14. « Le statut est un facteur de souplesse. Il faut en retrouver les fondements » – Arnaud Freyder
  15. « L’architecture juridique du statut est toujours debout » – Anicet Le Pors, ancien ministre de la Fonction publique
  16. « Le statut n’a rien à voir avec la question des effectifs » – Didier Jean-Pierre, professeur de droit public
  17. Atout ou fardeau ? Le statut vu par les administrateurs
  18. Pourquoi certains élus veulent casser le statut
  19. Avenir de la fonction publique : une nouvelle lecture du statut
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« Le statut n’a rien à voir avec la question des effectifs » – Didier Jean-Pierre, professeur de droit public

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Hardmodern

13/07/2013 11h14

Maître,

Votre avis sur le concours est certes très classique mais nécessiterait d’être construit au regard de la réalité.
Le premier point est que le concours contrairement a la FPE n’ouvre pas a des postes et que donc le lauréat doit passer des entretien auprès d’employeurs ou ce qui semble vous faire horreur est malheureusement la réalité.
En clair, la cooptation et l’appartenance politique sont bien les deux lignes directrices qui font que sont retenus les candidats.
Le deuxième point est que l’impartialité du concours reste au regard du mode d’organisation sujette à discussion le président du cig est un élu local et les membres du jury sont aussi pour partis des élus ce qui en soit pondére la neutralité.
Enfin le contractuel qui en filigrane semble être celui qui serait issue de la cooptation est sûrement par bien des aspects celui qui par son statut précaire reste le plus neutre, car combien de fonctionnaires sont eux mêmes élus, membrés de partis politique et militent outrageusement alors que les contractuels eux sont des techniciens spécialistes qui une fois le service fait sont remerciés sans aucun égard.
Il semblerait nécessaire d’arrêter ce genre de réflexion et d’avoir des vrais analyses sur la neutralité du fonctionnaire sur une base scientifique et statistique
Enfin de ces concours meurt la riichesse de la FTP car a force de vouloir avoir des profils identiques plus aucune réflexion n’est engagée.

jean-Louis Glénisson

16/07/2013 11h56

faire du neuf avec du vieux ?

Nikob

19/09/2013 03h54

Comment parler de recrutement au mérite ?! L’affinité politique et la cooptation sont les critères majeurs de recrutement ! Pour exemple, je suis inscrit sur la liste d’aptitude au concours d’attaché territorial depuis bientôt 2 ans, et j’ai obtenu 3 entretiens, évidemment aucun poste, pour des centaines de candidatures, malgré un CV cohérent. Par contre j’ai rencontré en me renseignant en détail des procédures de recrutement plus que douteuses…

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