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ACTE III DE LA DÉCENTRALISATION

“Le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte” – Géraldine Chavrier, professeur de droit public

Publié le 05/07/2013 • Par Jean-Marc Joannès • dans : Dossiers d'actualité, France

La notion de chef de file se retrouve au cœur des différents projets de loi de décentralisation. Pétition de principe ou notion juridique clairement définie ? Géraldine Chavrier, professeur de droit public, doyenne du département droit public de l’université Paris 1 - Panthéon-Sorbonne et avocate au cabinet Fidal, nous livre son analyse.

Que recouvre la notion de chef de file ?

On ne sait pas vraiment donner un contenu à la notion de chef de file. On sait que c’est un « coordonnateur », qui va conduire les collectivités concernées par une action commune à se coordonner sur la programmation et, plus souvent, sur l’exécution des compétences concernées.
Le chef de file n’intervient que pour l’exécution de l’action. Par exemple, il peut se charger de l’évaluation préalable, ou prendre en charge certaines procédures telles que les consultations pour avis ou même la mise en œuvre matérielle de la procédure de passation d’un contrat. Il va aussi suivre l’exécution des actions décidées.

Le chef de file dispose-t-il de pouvoirs de contrainte ou de décision ?

Non. Il ne dispose d’aucun pouvoir de contrainte à l’égard des autres collectivités. Le chef de file a été inventé pour essayer de rationaliser l’action des collectivités à chaque fois que des compétences se chevauchent, parce que l’on n’a pas réussi à appliquer la théorie des blocs de compétences.

Mais il a aussi été conçu comme devant rester conforme au principe d’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Il organise les modalités de l’action commune, mais il n’a absolument aucun pouvoir pour les déterminer, les décider. Ce serait glisser vers une délégation de compétences.

Le chef de file n’assure donc que des missions en quelque sorte techniques et logistiques ?

Exactement. Et c’est bien là que résident les limites du chef de file : ce n’est rien d’autre qu’un nouveau mode de coordination et de concertation. Chacun y voit une solution miracle en lui prêtant plus de contenu, mais en fait, elle ne va pas au-delà des modalités préparatoires, d’exécution matérielle et de suivi. Pour donner au chef de file un sens nouveau, il aurait fallu atténuer l’interdiction de tutelle à son seul profit. 

La notion de chef de file trouve-t-elle une assise constitutionnelle ?

Oui, aux côtés de l’interdiction de tutelle au sein de  l’article 72 de la Constitution. Mais un amendement en a réduit la portée en y inscrivant que le chef de file ne fait qu’organiser les modalités de l’action commune afin d’épargner totalement le principe de non-tutelle. Dans les autres Etats européens, il n’y a pas de chef de file. Lorsqu’une collectivité a un pouvoir de contrainte sur une autre, c’est qu’elle est supra-locale.

Comment donner plus de pouvoir au chef de file sans porter atteinte au principe de non tutelle ?

Plus de pouvoir, ce serait plus de pouvoir de décision. Mais, pour cela, il faudrait modifier la Constitution pour permettre au chef de file de « déterminer » certaines modalités de l’action commune, plutôt que de les « organiser». Cela ne se fera pas. Néanmoins, développer le chef de filât était nécessaire et demeure une excellente idée. Simplement, on reste sur une méthode de promotion de la concertation et de l’auto organisation au niveau local, avec une efficacité limitée par l’absence de puissance juridique du chef de file.

D’où l’appel à l’ « intelligence territoriale », pour mettre en œuvre les nouveaux projets de lois de décentralisation…

Encore une fois, le chef de file est une bonne méthode en ce sens. De très nombreux champs d’action (action sociale, développement économique, aménagement durable, transport, environnement…) s’y prêtent bien. Mais il faudrait le muscler. Certains évoquent la passation d’une convention de mandat au profit du chef de file, mais l’interdiction de décider que le juge constitutionnel a opposé au chef de file en 2008 est un problème.

Est-il normal d’insérer dans la loi une notion aussi imprécise que celle du chef de file ?

La loi peut sans problème prévoir le recours au chef de file. Elle a raison de tenter de rationaliser l’action des collectivités comme elle le peut. Ce n’est pas le problème de la loi si, en 2003, lors de la révision de la Constitution, on n’a pas osé rechercher un équilibre entre interdiction de tutelle d’une collectivité sur une autre et instauration du chef de filât pour les actions communes. Pourtant, le constituant avait déjà une parfaite conscience du problème que posait la combinaison des deux notions. 

Cet article fait partie du Dossier

Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas

Sommaire du dossier

  1. Acte III de la décentralisation : la réforme pas à pas
  2. Grandes régions un an après : une réorganisation des services à la carte (1/5)
  3. Grandes régions un an après : les échelons infrarégionaux prennent de l’étoffe (2/5)
  4. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte du Sénat
  5. Projet de loi NOTRe : ce qu’il faut retenir du texte de l’Assemblée
  6. Réforme territoriale : opération résurrection à l’Assemblée
  7. Fusion des régions : les nouvelles règles relatives aux élections régionales 2015
  8. Grandes régions un an après : l’équilibre budgétaire reste lointain (3/5)
  9. Réforme territoriale : les recettes venues d’ailleurs
  10. Depuis la loi Notre, la compétence tourisme se divise entre coopération et compétition
  11. « Acte III » de la décentralisation : les agents territoriaux n’y voient toujours pas clair
  12. Réforme territoriale : gros plan sur les contre-propositions des départements
  13. André Vallini : « 14 milliards de transferts des départements aux régions »
  14. Nouvelle carte des régions : quelles conséquences financières ?
  15. Réforme territoriale : un projet de loi qui muscle l’interco et « dévitalise » le département – Décryptage
  16. Réforme territoriale : les départements pointent quatre idées reçues
  17. Quand le Conseil constitutionnel écrit sa propre réforme territoriale
  18. Exclusif réforme territoriale : la nouvelle version du projet de loi sur les compétences
  19. Réforme territoriale : les DG des associations d’élus s’engagent
  20. Réforme territoriale : la riposte des départements a commencé
  21. Manuel Valls veut rayer le département de la carte
  22. Face à la réforme territoriale, l’AMF vend ses « communes nouvelles »
  23. Décentralisation : ce qu’il faut savoir en 8 points clés sur le deuxième projet de loi Lebranchu
  24. Décentralisation : vers le retour du conseiller territorial ?
  25. «Supprimer le département est impossible sans révision constitutionnelle»
  26. Fusion des régions : des économies accessoires face à l’ampleur des enjeux
  27. La suppression des départements ne garantit pas des économies
  28. Aboutissement ou fin de la décentralisation ?
  29. André Vallini : un secrétaire d’Etat de combat, pour une nouvelle réforme territoriale
  30. Serge Morvan, homme-orchestre de la réforme territoriale
  31. Les 9 principales dispositions de la loi « métropoles » dans le détail
  32. Décentralisation : la loi « métropoles » validée, le prochain texte précisé
  33. Décentralisation : le Haut conseil des territoires à la trappe, les métropoles consacrées
  34. Décentralisation : « La grande innovation, c’est l’instauration de métropoles » – Jean-Marc Ayrault
  35. « Les tenants du big bang territorial vont être déçus » – Béatrice Giblin, géographe
  36. Énergie et climat : les régions en chefs de file
  37. Le pays trouve un avenir avec les pôles territoriaux d’équilibre
  38. Mutualisation des services : « Il y a un travail pédagogique à mener auprès des agents », selon Anne-Marie Escoffier
  39. Le projet de loi de décentralisation n°2 veut simplifier la gouvernance de l’emploi, de la formation et de l’orientation
  40. Décentralisation : les professionnels de la culture se préparent à travailler selon des repères territoriaux différenciés d’un territoire à l’autre
  41. Décentralisation : pourquoi l’acte III bloque sur l’interco
  42. Action sociale : l’articulation entre départements et communes pose question
  43. “Le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte” – Géraldine Chavrier, professeur de droit public
  44. Mutualisation des services : tout le monde descend !
  45. Le tourisme à nouveau ballotté entre tous les niveaux de collectivités
  46. L’encadrement des collectivités au cœur des dispositions financières
  47. Projets de loi de décentralisation : le département futur « ingénieur en chef »
  48. Gestion des milieux aquatiques : un pilotage en eaux troubles
  49. Démocratie participative dans le projet de loi décentralisation : « la réforme manque d’ambition » – Marion Paoletti, Maître de conférences
  50. Les maisons de services au public : un « objectif de présence territoriale »
  51. 30 ans de décentralisation en 1 infographie
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Commentaires

“Le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte” – Géraldine Chavrier, professeur de droit public

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hugo

08/07/2013 01h24

ou : comment démontrer par A+B que le « constituant-législateur-exécutif local » ne souhaite ni clarifier les compétences, ni simplifier le mille-feuille. Et tant pis pour les dépenses publiques, l’efficacité de l’action publique locale et le contrôle démocratique des citoyens. Et pendant ce temps, l’orchestre continue à jouer.

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