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Modernisation de l'Etat

Administration territoriale : un rapport touffus et trois scénarios opposés de réforme

Publié le 04/07/2013 • Par Delphine Gerbeau • dans : France

Attendu depuis plusieurs semaines, le rapport sur la « stratégie d’organisation à 5 ans de l’administration territoriale de l’Etat » a été rendu le 3 juillet au Premier ministre par les hauts fonctionnaires Jean-Marc Rebière, président du Conseil supérieur de l’administration territoriale de l’Etat, et Jean-Pierre Weiss, directeur général de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice.

Revenant sur la précédente réforme de la « REATE »mise en place à partir de 2007, les auteurs notent qu’elle a engendré une administration territoriale « déstabilisée », des agents en « perte d’identité professionnelle », des « césures accrues » entre administrations centrales, régionales, départementales, une qualité du service rendu « mal cernée »…

En ce qui concerne les agents, « le sens de leur mission leur est apparu de moins en moins lisible pour de multiples raisons qui se sont ajoutées : contradictions entre les moyens octroyés et l’addition de toutes les missions, croissant elles mêmes en nombre et en complexité. Absence d’approche novatrice et convaincante concernant le contenu, les modalités d’exercice et la qualité de service attendue des missions. Création ex nihilo de structures administratives sans construction préalable de projet commun alors même qu’elles allaient jusqu’à regrouper des entités aux missions à faible recoupement. »

Bref le bilan est plutôt sévère, partagé d’ailleurs par l’ensemble des syndicats de la fonction publique. Les auteurs mettent donc la barre haut pour proposer des scénarios de réforme qui n’auraient pas les travers dénoncés.
Les évolutions choisies devront de toute façon être mises en œuvre dans un contexte de poursuite de baisse des effectifs – – 1% par an d’effort en moyenne pour les directions départementales, ainsi que pour les préfectures de département hors prise en compte des évolutions infradépartementales soit 5% sur le quinquennat – 2 % en moyenne pour les directions régionales et les administrations centrales soit 10%.

Des missions resserrées pour l’Etat – Trois modèles d’évolution sont donc proposés, présentés dans un langage à la fois managerial et administratif parfois difficile à saisir.
Chacun de ces scénarios doit permettre de « clarifier les missions de l’Etat, arbitre en dernier ressort » ; de proposer une « structure stable sur plusieurs années » dans un contexte budgétaire contraint ; et de garantir la « clarification » du pilotage des services publics… tout en assurant la « déconcentration la plus large possible des décisions ».

Les auteurs proposent que l’Etat territorial se recentre autour de trois fonctions :

  1. une fonction de garantie républicaine,
  2. une fonction d’expression stratégique,
  3. et une fonction d’ingénierie territoriale.

Sur ces fondements les trois scénarios avancent des propositions très différentes.

Dans le premier scenario, les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) seraient tout simplement supprimées pour acter la trop « grande dispersion » de leurs missions (neuf programme différents) qui, selon les deux hauts fonctionnaires, « fragilise » ces directions.
Ces missions très diverses des DDCS seraient ainsi réattribuées à d’autres administrations départementales (direction départementale des territoires, préfecture) et à certaines directions régionales de l’Etat. Un projet qui ferait des préfectures de département le pivot de l’action départementale de l’Etat, avec l’appui des directions départementales de la protection des populations (DDPP) et des territoires (DDT).

Le second scénario privilégie à l’inverse un statut quo institutionnel avec le maintien des DDCS, mais qui seraient cette fois-ci consolidées, notamment en matière de ressources humaines, pour mieux assurer leurs engagements de service public. Un dispositif qui aurait le mérite, tout en faisant évoluer certaines missions, de « garantir la stabilité maximale de structures ».

Le troisième scénario reprend l’hypothèse de l’insurmontable fragilisation des DDCS (scenario 1) pour justifier à nouveau leur nécessaire suppression, mais y ajoute également celle des directions départementales de protection de la population.
La réattribution des missions de ces deux directions départementales privilégierait alors une ventilation régionale, puisque plusieurs politiques (jeunesse, sport et politique de la ville) reviendraient aux directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS).

Dans ce troisième scenario, « une alternative à ces ventilations peut consister à maintenir ensemble ces différents services en transformant les DDCS […] en unités territoriales des directions régionales correspondantes », à savoir les DRJSCS, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) et de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt (DRAAF), suggèrent même les deux rapporteurs.

Une option qui semble avoir leur préférence, ces derniers soulignant « qu’il n’est guère contestable que le positionnement au niveau départemental d’unités territoriales rattachées aux directions régionales, alors même qu’existent des directions départementales, n’est pas fait pour simplifier la lecture de la carter administrative de l’Etat ».

Dans ce scénario, le niveau départemental devrait alors se contenter de la préfecture et de la direction départementale des territoires. Cependant, notent les auteurs, ce scénario pourrait être interprété « par les collectivités territoriales et notamment les départements comme une volonté de l’Etat d’évoluer par étapes vers une organisation régionale souvent perçue comme avant tout porteuse d’une culture de la norme. Si un tel choix devait être fait, il sera important de voir comment lever les fortes réticences qui pourraient en découler de la part des départements et sans doute des villes ».

Le premier et le troisième scénario susciteront à coup sûr les réticences et critiques des syndicats et des collectivités locales, qui devraient digérer une nouvelle réforme d’ampleur la précédente à peine achevée.

Un second rapport attendu pour la fin mars puis reporté, et co-rédigé par l’un des auteurs de ce rapport, Jean-Marc Rebière, consacré à la carte des sous-préfectures, devrait finalement être remis dans les prochains jours et compléter les réformes proposées.

Références

Rapport sur "La stratégie d'organisation à 5 ans de l'administration territoriale de l'Etat "- par Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss, 3 juillet 2013

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