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Banlieues

«Les quartiers restent, la population change» – Philippe Estèbe, géographe

Publié le 04/07/2013 • Par Hugo Soutra • dans : Actu prévention sécurité, Dossiers d'actualité, France

PE
D.R.
Géographe et politiste spécialiste de l’aménagement urbain des quartiers populaires, Philippe Estèbe, également directeur de l’Institut des hautes études de développement et d’aménagement des territoires en Europe (Ihedate), plaide pour une redéfinition de la politique de la ville.

Que vous inspire la réforme de la politique de la ville envisagée par le gouvernement?

Au stade de l’intention, il est difficile de juger. Elle me rappelle, toutefois, la politique de la ville des années 90: l’Etat recommandait déjà d’agir à l’échelle de l’agglomération. Les premiers contrats de ville étaient censés être des contrats intercommunaux, et devaient permettre la constitution de politiques d’agglomérations. Sans compter que la loi «Chevènement» du 12 juillet 1999 sur les intercommunalités positionnait celles-ci, dès l’origine, comme un outil de lutte contre l’«apartheid urbain». Enfin, on retrouve de nouveau l’unité «social-urbain», qui avait été perdue pendant la parenthèse du Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU).

La véritable nouveauté, par rapport à l’action bien trop techno-politique de l’époque, pourrait venir de la mobilisation des habitants. A condition que cela ne consiste pas à multiplier les délégations de services publics et donc les subventions à des clientèles agissant au nom de la population, mais bien à impliquer davantage le citoyen dans la production des politiques. L’Etat, qui annonce son «retour» dans les quartiers populaires, laissera-t-il suffisamment de «pouvoir d’agir» aux habitants? Attendons avant de nous prononcer.

Malgré ces recommandations historiques, pourquoi les intercommunalités n’ont-elles pas hérité plus tôt de la politique de la ville ?

Ce changement d’échelle et de gouvernance avait été préconisé dès les années 90, en effet, mais plusieurs raisons ont fait que cette volonté de produire de la solidarité territoriale au niveau de l’agglomération soit longtemps restée lettre morte.

Premier facteur d’explication : la confusion (1) entre « commune riche » (du fait de la fiscalité professionnelle) et « commune de riches » (du fait de la population y résidant) dans la construction de la carte intercommunale. Dans la majorité des cas, la ville-centre – riche fiscalement mais pauvre sociologiquement – a payé pour que les banlieues – certes pauvres en entreprise mais peuplées d’habitants riches – les rejoigne, occasionnant de fait une redistribution infracommunautaire à contre-courant.
En deuxième et troisième couronne, les intercommunalités ont donné lieu à des clubs homogènes – spécialisés dans les « populations riches » ou les « populations pauvres » – mais sans passerelle, non plus, entre territoires à problèmes et territoires-ressources.

Au-delà de ces dévoiements, la stratégie de l’ANRU de privilégier les maires aux présidents d’intercommunalités au moment où la politique de la Ville se rabattait sur la rénovation urbaine, qui relevait essentiellement d’une compétence communale, a également contribué à sortir les agglomérations du jeu.

Alors que les maires sont appelés à rester les opérateurs de la politique de la Ville, n’y-a-t-il pas un risque que la gouvernance échappe de nouveau au maître d’ouvrage qu’est censé être l’intercommunalité ?

Le contexte n’est plus le même qu’il y a dix ans. Dans les premiers mois du PNRU, le transfert de la compétence « logement » de la ville à l’agglomération était rare. C’est moins vrai aujourd’hui. Après 2005, il y avait également ce besoin, pour l’Etat, de remercier les maires qui avaient été en première ligne et qui sont parvenus à calmer le jeu lors des émeutes de l’automne.
Il y a peu, l’ANRU a également pris conscience des limites de rabattre ainsi la politique de la Ville sur les communes : si elle est parvenue à améliorer l’offre d’habitat dans des quartiers qui restent des quartiers de pauvres et d’immigrés, elle a clairement échoué dans son objectif de fondre dans la norme ces quartiers grâce à un brassage et à une répartition de la population locale.

Le retour à l’agglomération, même si c’est un retour, fait relativement consensus et est considéré comme une avancée politique par nombre d’acteurs. C’est intéressant à plusieurs titres d’y revenir aujourd’hui, alors que la carte intercommunale est en train de se rationnaliser ; que les trajectoires des habitants ont, de fait, largement dépassé la simple échelle communale ; et que l’accès à des ressources comme l’éducation (amélioration de l’orientation en fin de 3ème), le logement (décloisonnement des parcs HLM, production de logements intermédiaires, accession à la propriété pour les locataires de logements sociaux) ou l’emploi (anticipation des besoins des entreprises) renvoie désormais à des politiques d’agglomérations.

Il n’en reste pas moins que les contextes intercommunaux sont très divers, avec des problématiques différentes selon les territoires…

Justement ! Les ghettos sont différents, ils n’ont donc pas besoin qu’on agisse partout de la même manière. Les quartiers concentrant des populations immigrées dans l’Ouest de la France, comme Saint-Nicolas à Laval mais aussi à Angoulême ou Alençon, n’offrent plus de perspectives à leurs habitants depuis la désindustrialisation. Il faut donner à ces jeunes-là la possibilité de sortir de leurs quartiers, car ils n’ont pas les mêmes perspectives que les habitants des banlieues des grandes agglomérations, qui ont accès aux marchés métropolitains, et donc à des emplois – prolétaires, certes – mais à des emplois tout de même.

C’est important que les intercommunalités ne tombent pas dans les travers des communes, qui ont unanimement déterminé « le changement de conditions » comme seul itinéraire de réussite personnelle. Les agglomérations devront arrêter de faire peser sur les habitants des quartiers populaires – qui ont désormais intégré la norme gagnant/perdant de notre société – un sentiment d’échec en faisant de l’intégration une obsession nationale. Victimes du dévoiement de la promesse égalitaire, les habitants des quartiers populaires sont doublement pénalisés : la société française, en plus de ne pas pouvoir leur assurer une possible promotion sociale, les jugent parce qu’elle n’a jamais pensé la différence sociale.

Si le changement d’échelle engendré par cette réforme peut enfin permettre d’agir sur les parcours de vies et les aspirations des habitants des quartiers populaires plutôt que sur la composition sociale et l’environnement du quartier ; autrement dit, sur les flux plutôt que le stock, alors c’est positif ! C’est bien de leur donner envie de rester, en améliorant leur qualité de vie ici et maintenant, mais il faut aussi et surtout leur donner la possibilité de s’accomplir seuls voire de quitter leur quartier.

Par rapport aux précédentes révisions de la politique de la Ville, cette réforme est-elle réellement novatrice ?

En faisant primer l’idée d’égalité sur celle d’équité, la politique de la ville s’est donc jusqu’à présent focalisée sur les lieux plutôt que sur les personnes. Problème : c’était une politique fantasmée, avec des objectifs qui n’ont jamais vu le jour dans la réalité.
Avec le souci affiché d’une plus grande implication des habitants dans la politique de la Ville, il y a des espoirs pour ce que ce processus s’inverse. Ce serait une première.

Au-delà des inflexions actuelles de la politique de la Ville, reconnaissons une fois pour toute le travail sur le « droit à la ville » du géographe Henri Lefèbvre : admettons enfin que les quartiers populaires et immigrés accueillant les étrangers est une fonction nécessaire et légitime de la ville. Nous ne ferons jamais disparaître ces quartiers, alors apportons-y les services de qualité qui permettront à ceux qui les habitent de suivre des chemins de vie positifs.
Si le gouvernement faisait cet aggiornamento, la «mobilisation du droit commun» consisterait à instituer plus clairement des mécanismes de discrimination positive territoriale, en rémunérant mieux, par exemple, les fonctionnaires assurant la sécurité ou l’éducation dans les quartiers populaires. Et non simplement, comme je le crains aujourd’hui, à promettre des financements supplémentaires de la part de ministères qui n’ont plus de sous, et avec qui il est de surcroît difficile d’entrer en contact pour une petite agglomération… Le traitement différencié des territoires selon ses besoins spécifiques ne doit plus obéir à une dérogation, mais être normalisé !

Quels sont les critères de réussite de la politique de la ville?

Le procès en inefficacité fait depuis des années à la politique de la ville est un faux procès, on lui reproche de ne pas avoir fait disparaître son objet d’existence… Or les quartiers populaires et immigrés ne peuvent pas disparaître dans une société inégalitaire et multiculturelle comme la nôtre. Arrêtons de nous illusionner : la politique de la Ville existe depuis trente ans et existera encore longtemps, ce n’est plus une politique d’exception mais elle est devenue de fait une politique ordinaire !
De plus, il est impossible de dresser un bilan tant les orientations de la politique de la Ville ont variées ces trente dernières années. S’il y a continuité formelle, il y a discontinuités d’intentions politiques : les objectifs (et les critères de réussite, donc) ne sont pas les mêmes entre le modèle grenoblois de Dubedout en vogue dans les années 80, puis la méthode de la discrimination positive territoriale instaurée dans la décennie 90, et enfin la dé-densification de quartiers concentrant les populations pauvres et immigrées entamée au début des années 2000.

Si l’on évaluait cette politique à l’aune du destin de tous ceux qui, au cours de leur vie, ont habité un quartier ciblé par la géographie prioritaire, on porterait peut-être un tout autre jugement : on observerait des exemples d’ascension sociale et de promotion résidentielle, mais aussi des échecs, à l’évidence. La réussite de la politique de la Ville dépend des objectifs définis, elle diffèrera selon que l’on vise à faire disparaître les quartiers ou que l’on souhaite améliorer la « capacitation » des habitants : une politique de la ville réussie au niveau des trajectoires des personnes implique la mobilité des meilleurs, elle aggrave donc la situation du quartier selon les statistiques. Alors que c’est évidemment positif.

On peut qualifier certains quartiers de «ghettos», mais la majorité des ZUS est composée de jeunes élèves, d’ouvriers et d’employés qui aspirent seulement à une vie réussie. C’est cet enjeu, notre capacité à leur en donner les moyens, bien plus que celui de la disparition d’hypothétiques ghettos, qui devrait constituer le fil rouge de la politique de la ville.

Références

Philippe Estèbe est également professeur associé au CNAM ainsi qu’enseignant à Sciences-Po Paris.
Depuis 1995, il est aussi directeur d’études au sein d’Acadie, cabinet de conseil spécialisé dans les politiques urbaines.

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Notes

Note 01 la Seine-Saint-Denis par exemple, qui dispose encore de quelques bases industrielles, est un des territoires les plus riches de France mais compte l’une des populations les plus pauvres de France. Retour au texte

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