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[TRIBUNE] Décentralisation

Collectivités locales : l’impossible réforme ?

Publié le 24/04/2013 • Par Jean-Marc Joannès • dans : France, Tribune

Un acte III de la décentralisation avait été promis par le candidat François Hollande le 3 mars 2012, renouvelé solennellement par le nouveau chef de l’Etat, à la Sorbonne, le 5 octobre 2012, à l’occasion des Etats Généraux de la démocratie territoriale. La ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, a été chargée de préparer un projet de loi dit de « décentralisation et de réforme de l’action publique ». Au terme d’une discussion–concertation, pas moins de 8 moutures ont été élaborées, aboutissant à une transmission, début mars, au Conseil d’Etat, d’un texte de 175 pages et plus de 120 articles. Au final, le Conseil des Ministres du 10 avril a renoncé à présenter un texte d’ensemble de vaste ampleur pour retenir la méthode prudentielle du séquençage réduisant au plus petit dénominateur commun.
Michel POIGNARD

Michel POIGNARD

Docteur en Droit – Avocat au Barreau de Rennes Spécialiste en Droit Public. (michel.poignard@efficia-avocats.com)

L’acte III annoncé attendra encore des jours meilleurs. L’adage : « tout change parce que rien ne change » ne sera pas contrarié…

De manière lancinante et consensuelle, sont régulièrement exhibés : la prolifération des échelons territoriaux de décision (« le millefeuille à la française »), la confusion dans la répartition des compétences, la lourdeur des procédures, l’aggravation des coûts et l’existence de financements croisés.

En écho, et avec la même vigueur, se trouve affichée l’aspiration à des structures simplifiées, à des compétences clarifiées et à des finances locales adaptées.

Du rapport Balladur de mars 2009, intitulé symboliquement « Il est temps de décider », au projet de loi adopté le 10 avril dernier, c’est toujours la même thérapie homéopathique qui triomphe tant s’avère difficile l’œuvre de modernisation de notre organisation territoriale du fait même d’une alliance objective entre le nombre et la puissance des intérêts en cause et les conservatismes ou habitudes qu’ils génèrent.

La même contradiction l’emporte à la lecture du récent rapport de la Cour des Comptes lorsqu’il s’agit d’envisager la refonte de la carte de nos 327 sous-préfectures, dont le dernier découpage remonte à la réforme Poincaré–Sarraut par le décret-loi du 26 septembre 1926 : légitimité d’une rationalisation à l’heure de la RGPP d’un côté, plaidoyer pour le maintien d’une représentation de proximité de l’Etat, de l’autre.

L’impossible synthèse

L’esprit affiché ambitionnait de « donner un nouveau souffle à l’ambition décentralisatrice ». Après 10 mois de travaux et plus de 1 000 heures de réunion, l’impossible juste équilibre entre communes, communautés de communes, métropoles, départements et régions a abouti à un recul et à ce que les observateurs, ont, à dessein, qualifié de « vente à la découpe d’un texte et de report de ce qui fâche ».

Dans sa dernière version, l’avant-projet de mars se caractérisait par 5 points d’ancrage : un pacte de gouvernance territoriale débattu au sein de la Conférence territoriale de l’action publique, une meilleure répartition des compétences, une clarification des responsabilités des collectivités territoriales et de l’Etat, un renforcement de l’échelon de la communauté intercommunale avec des dispositions spécifiques pour trois métropoles, celles d’Ile-de- France, de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence, une démocratisation de la gouvernance locale.

Au gré des consultations, le grand soir s’est progressivement éloigné. Crainte d’émiettement des responsabilités au sein de la Conférence territoriale (formation associant l’Etat et les collectivités territoriales avec présidence confiée au Président du Conseil Régional ; le Préfet de Région étant Commissaire du Gouvernement) ; leadership de l’échelon régional contesté, concurrence en matière économique entre régions et métropoles, non adhésion par les communes à la montée en puissance des intercommunalités notamment en matière d’établissement des plans locaux d’urbanisme (PLU), inquiétude des départements quant à leur posture dans l’édifice institutionnel, ambiguïté de la notion de chef de file sans réel pouvoir prescriptif.

La combinaison des points de friction et l’absence de réel consensus ont conduit, le mercredi 10 avril, le Conseil des Ministres à réaménager le texte initial en le scindant en trois parties : la première consacrée à Paris, Lyon, Marseille et aux grandes métropoles de province, la seconde aux régions, la troisième aux solidarités territoriales, et ce, avec un calendrier réparti au minimum sur 2013 mais vraisemblablement après les élections municipales de 2014, s’agissant du volet de l’intercommunalité.

L’étroitesse de la voie

L’avant-projet de loi avait tenté d’énoncer les compétences principales entre les différents niveaux d’administration territoriale, avec consécration pour chacun d’eux d’une reconnaissance « de chef de file », « de responsable », « d’échelon de référence ». Un tel choix exposait à un conflit entre exercice d’une clause générale de compétence et principe constitutionnel de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

Une nouvelle fois en droit des collectivités locales est posé un débat juridique de fond. En effet, les lois de 1871 (sur les départements), 1884 (charte de l’administration communale), 1982-1983 (décentralisation) – éclairées par la jurisprudence – ont retenu que toute collectivité locale à la faculté, sans excéder ses compétences, d’agir « dans tout domaine présentant un intérêt local ».

De plus, la clause de compétence générale ne procède pas seulement du dispositif législatif précité, mais prend rang de valeur constitutionnelle (décisions du Conseil Constitutionnel de 1982 sur la loi de décentralisation (et de 1985 sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie relatives à la consécration du principe de libre administration des collectivités locales) tandis que les articles 2 et 3 de la Charte Européenne sur l’autonomie locale martèlent que le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne.

De son côté, le Conseil d’Etat – tranchant un débat doctrinal – a consacré la non abrogation de la clause générale figurant à l’article L. 121-16 du Code des communes du fait de l’intervention de l’article 1er de la loi de transfert de compétences du 7 janvier 1983 (CE 11 octobre 1989, Commune de Port-Louis du Rhône c/ Préfet des Bouches du Rhône).

Déjà en mars 2009, le rapport du Comité Balladur avait retenu un raisonnement mesuré, conscient que la suppression de la clause de compétence générale était susceptible de limiter la libre administration des collectivités locales : « il était raisonnable de penser que la modification voire la suppression de la clause de compétence générale était possible, à la condition que la collectivité locale concernée conserve un ensemble de compétences suffisamment important et diversifié pour ne pas être assimilé à un établissement public à vocation spécialisée. Le Comité a également estimé que le principe de libre administration ne valait qu’au regard de la manière d’exercer ces compétences ».

Lors de la remise de ce rapport, le 5 mars 2009, le chef de l’Etat de l’époque avait admis en forme d’aveu : « Les structures des collectivités locales, la répartition de leurs compétences, la détermination de leurs ressources : tout est compliqué et tout est lié. J’ajoute que les contraintes constitutionnelles qui cadrent la réflexion sont lourdes ».

Dans une même toile de fond, l’actuel Premier Ministre devait, le 2 avril 2013, justifier le choix de repousser l’examen d’une partie du projet de loi en soulignant « la lourdeur, la complexité, lorsqu’on s’attaque au grand chantier des collectivités locales ».

A l’évidence, cette nouvelle tentative de réforme des collectivités territoriales, plus de 30 ans après la loi de décentralisation Mauroy–Defferre, montre que la question des compétences locales est traditionnellement l’une des plus complexes et l’une des plus débattues du droit de la décentralisation. Sa résolution durable appelle une plus vaste réflexion sur la déclinaison de notre armature territoriale avec un réel souci de recherche de l’efficience et de la simplification. Dans les mois qui vont suivre, il reviendra au Sénat puis à l’Assemblée Nationale de relever un défi en combinant innovation et détermination.

Si des conservatismes et des résistances seront à combattre, un sens du compromis sera recherché puisque, tirant les enseignements des blocages recensés expliquant que soit repoussé l’examen d’une partie du projet de loi, le Président de l’Assemblée des Départements de France a déploré : « nous pouvions construire cette loi au mieux de l’intérêt général. Mais ce n’est pas ce qui a primé. Communes, régions, départements, Etat, il y a eu de l’intégrisme dans tous les camps et nous nous sommes montrés incapables de trouver un compromis ».

Après la Corse il y a 10 ans, l’Alsace vient de rejeter par référendum la fusion du Conseil Régional et des deux Conseils Généraux du Haut-Rhin et du Bas-Rhin. Il y avait là pourtant l’ouverture d’une voie adaptée aux exigences de notre temps pour peu que chaque collectivité n’organise pas la fronde pour défendre ses prérogatives et ses clientèles.

Cet échec – sans doute provisoire – va aussi venir concourir à briser l’élan réformiste attendu…

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Commentaires

Collectivités locales : l’impossible réforme ?

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bellif

16/01/2014 04h38

Si le principe de compétence générale borne le cadre de toute réforme territoriale, la suppression d’un échelon (département) semble s’imposer pour améliorer l’efficacité de notre administration. Enfin le regroupement communal imposé par la définition d’un seuil minium de population, pourrait parachever une réforme qui n’a que top tardé.

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