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[Tribune] Recours abusifs

Quelques solutions simples pour lutter contrer les effets de blocage des recours en matière d’autorisation d’urbanisme

Publié le 17/04/2013 • Par Jean-Marc Joannès • dans : France, Tribune

Frédéric Rolin

Frédéric Rolin

Professeur de droit public membre associé du SERDEAUT avocat à la Cour Atys société d'avocats

C’est désormais devenu une ritournelle entonnée par les professionnels, les élus et les praticiens du droit de l’urbanisme : la multiplication des recours, notamment contre des permis de construire, conduirait à « bloquer » les projets autorisés, de sorte qu’il faudrait trouver des solutions pour lutter contre ces « recours abusifs ».

Le constat est exact : il est vrai que fréquemment, lorsqu’un permis de construire est contesté, le maître de l’ouvrage n’engage pas les opérations de construction. On ne peut être plus précis que ce « fréquemment », en se référant à sa propre expérience, dans la mesure où il n’existe pas de statistique sur cette question. Mais on peut en revanche essayer de rechercher les causes qui conduisent à cet attentisme.

Trois causes

La première cause que l’on pourrait imaginer résiderait dans ce que les pétitionnaires, inquiets face au risque d’annulation, compte-tenu de la complexité des dossiers et de habileté des requérants à trouver des failles dans l’instruction des permis, préférerait différer leur construction pour éviter de se retrouver avec un immeuble dépourvu de permis de construire. Cette première cause, pourtant n’est pas fréquemment invoquée. Les pétitionnaires savent bien que les communes qui ont délivré les permis feront en sorte, en cas d’annulation, de permettre leur régularisation. Et les professionnels savent également parfaitement qu’en milieu urbain en particulier, on ne démolit jamais des immeubles édifiés sur la base de permis de construire ultérieurement annulés.

La deuxième cause, qui est liée à la première, et que l’on trouve parfois évoquée, tient à ce que l’existence d’un recours pendant peut rendre plus difficile la commercialisation des locaux construits : les acquéreurs potentiels, eux, peuvent être inquiets de ce risque contentieux, soit qu’ils en craignent les coûts futurs, soit qu’ils imaginent qu’il existe un risque réel de démolition de l’immeuble, moins avertis qu’ils sont sur ces questions que les professionnels.

De ce fait, l’existence d’un recours aura pour conséquence que le promoteur devra dégrader son compte d’exploitation en réduisant les prix de vente, contrepartie classique du risque en cette matière, ce qui peut donc conduire à ne pas mettre en œuvre des opérations dont la rentabilité serait limitée.

La troisième cause est, de loin, celle qui est le plus fréquemment constatée. Elle tient à ce que la majeure partie des contrats de financement d’opérations de construction conclus avec des organismes bancaires contiennent des stipulations sur le fait que les financements seront accordés « sous réserve de la purge du recours des tiers ».

Cette stipulation fait par suite obstacle à toute construction pendant la durée des instances devant les juridictions administratives soit en moyenne 6 à 7 années, depuis le recours gracieux, jusqu’au recours devant le Conseil d’État.

Il est alors bien évident que, compte-tenu des modifications d’équilibre économique des opérations sur ces longues périodes, des modifications des normes de construction qui rendent les projets initiaux totalement caducs, voire de clauses contenues dans les mêmes contrats de financement qui organisent cette caducité au bout d’un certain délai, les constructions ne sont plus réalisables, et les projets sont non seulement bloqués mais même souvent purement et simplement abandonnés.

C’est alors à la « cause de cette cause », qu’il convient de s’intéresser : pourquoi les organismes financeurs insèrent-ils de telles stipulations dans leurs contrats ?

On peut d’abord trouver une explication dans les habitudes de rédaction issues du droit privé : il est fréquent que les contrats portant sur des biens (ventes, baux, etc.), de telles clauses soient stipulées pour assurer la sécurité juridique des échanges et qu’en définitive des clauses soient reproduites pour les questions liées aux recours dirigés contre les permis de construire sans réflexion particulière sur leur finalité et leurs enjeux.

Mais il est plus probable que ces clauses sont surtout stipulées pour assurer la protection des sûretés prises par l’organisme financeur : détenir une hypothèque ou toute autre sûreté réelle sur un immeuble dont il sera finalement avéré qu’il est dépourvu d’autorisation d’urbanisme pose évidemment la question de la solidité juridique de cette sûreté et des possibilités de la mettre en œuvre.

Il faut naturellement ajouter à ces trois causes la durée des procédures contentieuses devant les juridictions administratives. A l’exception des référés suspensions qui seront traités dans un délai inférieur à un mois le plus souvent, les recours au fond, du fait de l’encombrement des rôles des formations collégiales feront l’objet de délais de jugement de plus de deux ans en première instance et en appel.

Des solutions

Face à ce faisceau de causes, quelles sont les solutions qui permettraient de débloquer les situations et de permettre la réalisation des projets laissés en plan, au sens exact du terme ?

Il faut d’abord écarter de fausses bonnes solutions dont on entend beaucoup parler. Parmi ces fausses bonnes solutions, on peut citer pêle-mêle le développement des indemnisations pour abus du droit d’ester, des systèmes de consignations au moment du dépôt des requêtes, l’alourdissement des condamnations aux frais de procédure, voire la réduction du droit de recours contres ces autorisations.

Ce sont des solutions à écarter en raison de deux idées principales.

La première tient à ce que le droit au recours contre les décisions administratives ne peut pas être supprimé ou réduit drastiquement, tout simplement parce que nous sommes dans un État de droit et que la possibilité de contester des décisions d’urbanisme, qui ont un effet important pour le voisinage fait partie des logiques essentielles de la démocratie administrative : le propriétaire d’un fonds voisin qui conteste le permis de construire un immeuble, n’abuse pas de son droit, il essaye de protéger sa propriété. On peut en contester les motivations, mais cela ne caractérise pas un abus du droit d’ester en justice.

La seconde idée tient à ce que l’efficacité réelle de ces solutions est plus que douteux. Croit-on vraiment qu’un requérant qui est prêt à dépenser les 3000 € HT que lui demandera un avocat pour engager un contentieux du permis de construire, les 2000 € de frais de procédure qu’il devra payer en cas d’échec rechignera à une consignation supplémentaire ou craindra les effets d’une condamnation pour recours abusif dont le montant ne sera jamais astronomique ? C’est peu probable, et cela générera des stratégies de contournement bien connues des praticiens.

Il existe en revanche des solutions plus solides, et moins attentatoires au droit au recours.

Prohiber les clauses de purge – La première consisterait tout d’abord à prohiber les clauses de purge du recours des tiers contre le permis de construire dans les contrats de financement. Par cet outil simple, on déverrouillerait nombre de situations. Il est exact que les organismes financeurs tenteraient sans doute de prendre en compte ce risque d’une autre manière : en réduisant les financements par exemple, ce qui serait contre-productif.

Cette prohibition des clauses de purge du recours des tiers devrait donc être couplé avec la mise en œuvre d’une assurance « risque d’annulation du permis de construire » qui prendrait en charge les conséquences de l’annulation du permis de construire soit dans le cadre de la mise en œuvre d’une sûreté, soit dans le cadre de la commercialisation de l’immeuble, et qui bénéficierait aussi bien au constructeur qu’à l’acquéreur final. Une telle assurance aurait sans doute un coût, mais, comme on l’a dit, les effets des annulations sont en réalité très limités en pratique : les régularisations sont la règle, même dans le cas où elles exigent la modification de documents d’urbanisme de sorte qu’une fois le marché équilibré, la prime de cette assurance pourrait être assez facilement contenu.

Régularisation – La seconde solution consiste à développer les pouvoirs du juge pour permettre ces régularisations. On sait que depuis la réforme de 2006 qui a introduit l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme, le juge peut ne prononcer que l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme, lorsque l’irrégularité serait « divisible ».

Même si le Conseil d’État., après un premier moment de timidité semble vouloir interpréter de façon utile cette notion de divisibilité, il faut sans doute aller plus loin. D’abord, en posant le principe l’obligation de permettre la régularisation de tous les vices de forme et de procédure (caractère incomplet du dossier, omission d’une consultation…) sous réserve naturellement qu’une fois régularisés, ces différents justifient la délivrance du permis.

Ensuite, en créant une règle de «l’adaptation mineure juridictionnelle », permettant au juge, si l’irrégularité constatée sur le fond est d’ampleur limitée (faible dépassement d’une norme de hauteur, d’implantation, de densité, par exemple…), et qu’elle ne porte atteinte à aucun intérêt général, le permis puisse néanmoins être validé. Cela éviterait par exemple que le permis de construire un ensemble de logements sociaux soit annulé pour quelques centimètres d’erreur d’implantation.

Par ces instruments il s’agirait d’abord de faciliter la sécurisation des permis de construire, mais aussi d’instaurer un nouveau paradigme selon lequel la régularisation est la règle et l’annulation l’exception qui rendrait les professionnels moins inquiets à l’égard des risques encourus dans le cadre d’un contentieux du permis de construire.

Référé – Enfin, il serait également intéressant de créer un droit pour le pétitionnaire à obliger le requérant d’exercer une demande de référé pour que dans un délai rapide, il soit déterminé si la requête contient ou non des moyens susceptibles de créer un doute sur la légalité de la décision.

On sait en effet que les recours qui jouent sur la longueur des procédures juridictionnelles se gardent bien d’emprunter la voie du référé, justement pour jouer de ce temps long procédural. En ouvrant ainsi au défendeur la possibilité de demander la mise en œuvre de ce référé, on mettrait en évidence celles des requêtes qui sont un tant soit peu sérieuses et celles, au contraire, qui ne visent que l’effet dilatoire déjà évoqué plus haut.

Pour éviter que les tribunaux administratifs ne se trouvent submergés par des demandes de ce type, il suffirait d’y adjoindre une condition de seuil, par exemple de 500 m2 de surface de plancher créée pour que cette procédure puisse être mise en œuvre dans des hypothèses qui le justifient vraiment.

Il nous semble que ces propositions, prises globalement permettraient de rendre au contentieux de l’urbanisme sa véritable fonction, celle de pouvoir contester des projets véritablement inacceptables tout en supprimant l’essentiel des effets pervers qui sont constatés actuellement. Elles sont au demeurant relativement simples à mettre en œuvre, même si elles requièrent quelques adaptations législatives. En définitive, elles permettraient de retrouver un équilibre satisfaisant entre respect du droit au recours et déblocage des projets indûment paralysés.

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Commentaires

Quelques solutions simples pour lutter contrer les effets de blocage des recours en matière d’autorisation d’urbanisme

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PETIOT Rémy

20/04/2013 06h49

Je suis satisfait de lire enfin des propos différents de ceux proférés par la meute FNPC FNB UNCMI SNAL ..etc qui exercent une pression constante sur le ministère et sont malheureusement relayés sans beaucoup de discernement par monsieur PELLETIER.
Je retrouve pour partie mes arguments : rappel des droits constitutionnels des tiers (heureusement!), doutes sur les affirmations péremptoires mais sans chiffres annoncés sur des recours dits « abusifs » répétés à l’envi par les fédérations et beaucoup d’élus, nécessité d’adapter les modes de traitement des dossiers contentieux (Ex: possibilité de référé par la défense) . Les développements sur la prise en compte de ces risques par les financeurs sont intéressants. J’ajouterais que des documents d’urbanisme mieux expliqués à la population au moment de leur élaboration, avec des règlements plus clairs, moins sujets à interprétation devraient concourir à une plus grande acceptation des mutations urbaines et moins prêter le flan aux recours sur l’application des règles d’urbanisme.
(corrections du commentaire précédent)

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