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Transition énergétique: les collectivités veulent un vrai pouvoir

| Mis à jour le 22/07/2013
Par • Club : Club Techni.Cités

Entre les partisans d’un Etat gardant la main et les tenants d’une large décentralisation, où placer le curseur ? La gouvernance est au cœur du débat national sur la transition énergétique.

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Transition énergétique : coulisses et termes du débat

Comment répartir les compétences entre Etat et collectivités, d’un côté, et entre collectivités, de l’autre ? Le thème de la gouvernance s’est immiscé, à la demande expresse de ces dernières, dans le débat national sur la transition énergétique (DNTE), lancé en novembre 2012. Car l’Etat s’était bien gardé d’aborder la question du « qui fait quoi ? »
Une interrogation pourtant primordiale à l’heure de la mise en place d’un dispositif visant l’évolution – que certains voudraient être une révolution – vers une économie moins énergivore et « décarbonée ».

Cette répartition, le président de la République en a donné un avant-goût le 5 octobre dernier, aux états généraux de la démocratie territoriale, à Paris. « L’Etat devra partager avec le bloc communal la responsabilité de la transition énergétique », avait déclaré François Hollande.

La ministre Marylise Lebranchu le confirme dans son avant-projet de loi de décentralisation, en accordant à la commune la compétence exclusive de la distribution d’électricité et en « identifiant » sa compétence en matière de production.
Sur ce deuxième point, et bien d’autres encore, le texte définitif, qui est attendu dans les prochaines semaines, devra être complété en septembre par le projet de loi de programmation de la ministre de l’Energie, Delphine Batho.

Alors, chacun y va de son scénario. Les plus présents sur la scène publique prônent une large décentralisation. Ils sont élus Europe Ecologie-Les Verts (EELV), PS proches d’EELV et membres d’ONG.
Ils défendent le principe d’un tandem commune-région doté de la compétence « énergie », à charge pour l’Etat de fixer les orientations générales en accord avec les engagements européens du pays. Sur le papier, la plupart des associations de collectivités approuvent cette approche. Avec des nuances.

Un binôme interco-région ? – Actif dans nombre d’instances parties au DNTE, où il représente l’Association des maires de France (AMF), le maire (PS) de Lambesc (Bouches-du-Rhône), Jacques Bucki, insiste sur le « rôle fondamental » de la commune, car « c’est elle qui connaît le mieux son territoire, son potentiel ».
Mais il souhaite aussi un « rôle prépondérant » de la région : à travers un fonds fléché, celle-ci organiserait la solidarité entre « les collectivités qui, par exemple, peuvent produire de l’éolien ou du photovoltaïque et celles qui ne le peuvent pas ».

Les communautés urbaines de France (Acuf) et les grandes villes (AMGVF) proposent un « binôme » intercommunalité urbaine- région. La première, « lieu de vie d’une majorité d’habitants et donc de [forte] consommation d’énergie », s’appuyant sur la deuxième « comme relais face à des interlocuteurs de niveaux national, européen ou mondial ».

« La guerre n’aura pas lieu » – Directeur du Comité de liaison énergies renouvelables (Cler), Raphaël Claustre pense, lui, en termes de « bassin de vie ». Il en dénombre « 500 à 800 sur le territoire. Mais comme ils n’ont pas d’existence administrative, l’intercommunalité serait la base de la politique énergétique, de la distribution à la production en passant par les actions de maîtrise de la demande ».
La région aurait alors une double fonction d’animatrice et de garante de la cohérence de l’ensemble sur son territoire.

Ravies de la perspective d’une telle montée en puissance, les régions (ARF) ont corédigé, avec les associations précitées ainsi que les intercommunalités (ADCF), un texte affirmant « la complémentarité et la spécificité des niveaux territoriaux : commune, intercommunalité, département, région ».

Toutefois, dans les scénarios les plus fréquemment exposés, les départements (ADF) – d’ailleurs non-signataires du document – ne sont guère valorisés. Or eux aussi revendiquent un rôle « d’acteur essentiel ». Leur champ d’action devant aller jusqu’au soutien logistique et financier de projets de petites collectivités, au nom d’une « solidarité territoriale », voire à leur propre engagement dans la production.
Et ne se résumant pas, en tout cas, à l’action sociale dans laquelle certains voudraient les cantonner…

Délégué général de l’association Amorce qui « a l’avantage de représenter aussi bien des communes de moins de 500 habitants que des communautés urbaines, des départements et des régions », Nicolas Garnier pense « que la guerre des niveaux territoriaux n’aura pas lieu ».
« Ne ratons pas la chance que l’on nous donne de démontrer que nous sommes capables de nous organiser », lance-t-il, en évoquant un « moment de maturité ». Il réclame une « transition culturelle » et plaide pour une « fiscalité énergétique territoriale car pour faire, il faut en avoir les moyens ».

L’Etat entend rester le pilote – Chercheur au CNRS, François-Mathieu Poupeau n’imagine pas l’Etat abandonner ses prérogatives. Il entrevoit plutôt une « actualisation du modèle de gouvernance faisant des collectivités territoriales, de fait, son bras armé ».
Car même s’il devait y avoir une forte décentralisation, l’Etat resterait le « pilote », estime-il. Jusqu’ici discrets dans le débat, les tenants d’une telle option pourraient bien, en fin de course, imposer leur vision. On les trouve à gauche et à droite, y compris parmi les élus locaux.

Comme l’ancien député (UMP) François-Michel Gonnot, certains « résument [la transition énergétique] au choix d’un mix pour demain : la place du nucléaire et celle des énergies renouvelables ». D’autres insistent sur l’efficacité et la sobriété. Mais sans aller jusqu’à souhaiter que les lignes entre l’Etat et les collectivités changent radicalement…

François-Mathieu Poupeau : « Les collectivités, bras armé de l’Etat » ?

Chercheur au CNRS et spécialiste de réforme de l’Etat et d’action publique locale en matière énergétique, François-Mathieu Poupeau ne voit pas le débat en cours sur la transition énergétique déboucher sur une révolution dans la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités.

Le thème de la gouvernance a été imposé par les collectivités dans le DNTE, alors qu’il ne figurait pas dans les questions à l’origine posées par le gouvernement. Cela vous surprend-il ?

Non, car c’est dans la logique institutionnelle de la gouvernance de l’énergie en France. Cette question, on aurait déjà pu l’aborder au moment du Grenelle de l’environnement, mais ça n’a pas été le cas malgré le souhait exprimé à l’époque par des associations comme le Comité de liaison énergies renouvelables (Cler) et Réseau-Action-Climat (RAC), qui veulent revisiter la relation entre l’Etat et les collectivités locales.

Le contexte a toutefois changé, la nouvelle majorité affichant une volonté décentralisatrice…

Sur l’énergie, c’est vrai de la composante Europe Ecologie Les Verts (EELV) mais moins du PS, exceptée sa mouvance écologiste, qui a des affinités intellectuelles avec EELV. Les Verts ont fondé leur légitimité locale, régionale et nationale sur ce dossier. Leurs élus ont ainsi investi le sujet des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE)… cela dit critiqués par beaucoup d’associations car peu décentralisateurs. Il est vrai que les SRCAE ont été un exercice assez bridé par l’Etat et la Direction générale énergie-climat (DGEC), qui ne souhaitent pas trop ouvrir la boîte de Pandore sur le développement des énergies renouvelables. Les préfets et les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) ont ainsi freiné les ambitions de certaines régions. Se pose donc aujourd’hui la question de savoir jusqu’où peut aller l’autonomie de ces dernières.

Qu’en dites-vous ?

On peut envisager un rôle de planification générale pour les régions, en coproduction avec l’Etat. Mais alors, comment celui-ci pense-t-il son rôle ? Permet-il une différenciation géographique des politiques publiques ? Il convient aussi de s’interroger sur les leviers dont les régions disposeraient pour mettre en œuvre les SRCAE, afin qu’ils ne soient pas seulement prospectifs.

Vous pensez aux leviers financiers ?

Pas seulement, dans la prise de décision aussi. Car on peut aussi imaginer un Etat qui aurait l’air de disparaître de la carte mais resterait tout aussi présent qu’avant car il aurait en réalité gardé la main sur un système n’ayant pas changé dans ses règles du jeu fondamentales. On aurait alors une décentralisation faisant des collectivités territoriales, de fait, le bras armé de l’Etat. Et l’on peut s’attendre à ce genre d’actualisation de notre modèle. Le pacte électrique breton est à cet égard une initiative intéressante en termes de gouvernance car il montre que l’Etat souverain a besoin des collectivités territoriales et de s’appuyer sur elles comme relais. C’est le concept d’Etat stratège, dont le champ d’intervention s’est rétréci mais qui contrôle.

En France, l’Etat vous semble-t-il prêt à réellement abandonner de larges compétences aux collectivités ?

Ce débat national sur la transition énergétique est un bon test. On est doués en France pour ouvrir des arènes comme celle-là, mais que font les administrations derrière quand il s’agit de mettre le projet en musique, jusqu’à la législation ? On peut alors voir des acteurs absents des débats y revenir… Si certains rêvent du grand soir, il y a en face la tentation technocratique qui dit que, pour être efficace, il faut éviter les intermédiaires car alors, le signal de départ risque de ne pas se concrétiser.

Quelle tendance voyez-vous l’emporter ?

Je n’ai pas de boule de cristal mais on peut douter que l’Etat abandonne du jour au lendemain la posture qu’il a eue pendant des décennies. Je pense en revanche que l’on peut assister à une sorte d’aggiornamento, où l’Etat accepterait jusqu’à perdre des ressources fiscales mais en échange d’un contrôle fort. Certains champs – la régulation, le nucléaire, la détermination du mix, les grandes missions de service public – resteraient de sa seule compétence, d’autres offriraient une pleine autonomie aux collectivités, d’autres encore seraient le lieu d’une coproduction. Les intercommunalités et les régions pourraient être les acteurs de cette refondation.

Quelle répartition des compétences entre collectivités peut-on alors imaginer ?

Les jeux sont ouverts, au risque de déshabiller l’une pour habiller l’autre. Toute la difficulté sera de trouver un équilibre dans ce Yalta. Le gouvernement est bien conscient que c’est éminemment compliqué entre collectivités. Car ce que l’une va perdre en compétence, elle n’est pas sûre de le retrouver ailleurs.

Du côté des ONG, on entend vanter les modèles allemand, danois ou encore suédois. Les pensez-vous duplicables ?

Il est vertueux de regarder ce qui se passe à l’étranger. On peut s’en inspirer. Mais la France a une spécificité forte, avec son service public national et ses institutions. De plus, je ne vois pas pourquoi il ne serait pas possible de poursuivre un même objectif – la lutte contre le changement climatique – avec des modèles différents. D’ailleurs, certains pensent que, pour changer les comportements, rien ne vaut un modèle très centralisé, où vous misez principalement sur la fiscalité et les incitations économiques. D’autres, comme le Cler, Amorce ou Jeremy Rifkin, défendent au contraire la décentralisation en plaidant que les citoyens, de même que les élus locaux, doivent s’emparer de la question énergétique, alors qu’on ne les a pas habitués à cela. Cette quête visant à la fois l’efficacité du système et une réappropriation démocratique des choix énergétiques.

En résumé, le courant centralisateur ne vous semble pas menacé…

Pas avant plusieurs décennies en tout cas. D’ailleurs, non seulement l’Etat veut continuer de peser sur les choix technologiques et de mix énergétique mais, quand bien même il souhaiterait s’en dessaisir, il y a une attente forte des citoyens, dans ce pays où on a une conception extensive du service public, pour qu’il conserve une place importante. Par exemple en matière d’évolution des tarifs réglementés de l’électricité et de gaz, un sujet plus populaire que le changement climatique…

Leur point de vue

« Nous considérons que l’énergie est une compétence régalienne »

Jacky Chorin, secrétaire fédéral, FO – énergie et mines, membre du Conseil national du DNTE

« Les collectivités ont un rôle à jouer en matière énergétique, en particulier sur la maîtrise de la demande, voire sur la production. Mais EELV et le Cler réclament une prise de pouvoir des communes sur les concessions de distribution d’électricité, à 95 % exploitées par ERDF, en vertu de la loi de 1946. Une telle évolution signifierait la fin d’un service public national. Nous considérons que l’énergie est une compétence régalienne. Non pas que les collectivités ne soient pas porteuses de valeurs de service public, bien au contraire. Simplement, il y a incompatibilité entre la reprise en régie et le maintien de la péréquation des tarifs au bénéfice de tous les citoyens. »

« La logique centralisatrice et productiviste est dépassée »

Jo Spiegel, président délégué (PS) de Mulhouse Alsace agglomération, secrétaire national chargé des questions de décentralisation à l’ADCF

« On ne réussira pas la transition énergétique sur la base d’une organisation telle que la nôtre, fondée sur une logique centralisatrice et productiviste dépassée. L’agglomération doit devenir autorité organisatrice en matière d’énergie, la région s’assurant de la cohérence des politiques, le département restant chef de file sur la précarité. Le modèle économique est à trouver et des transferts de fiscalité au niveau local, gages de lisibilité, de transparence et de responsabilisation des consommateurs, sont à envisager. Il conviendra bien sûr de trouver le bon équilibre entre décentralisation et équité nationale, l’Etat en demeurant le garant. »

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Commentaires

1  |  réagir

24/03/2013 06h38 - Boiget Pierre

Encore une fois, on nous fait confondre énergie et électricité. Les gaz à effet de serre, c’est d’abord les transports , l’agriculture intensive, et l’industrie.
Et proner la solution du nucléaire, c’est fermer les yeux sur les dégats engendrés sur toute l’économie et sur les habitants en cas d’accident majeur. La russie et le japon paient déja, voulons nous les suivre? replacez le débat sur le sujet énergétique, et commencez par interdire le chauffage électrique et la locomotion électrique s’ils sont jumelés au nucléaire. La France a d’énormes possibilités hydrauliques, éoliennes, et en biomasse, par exemple, et on les a exploité depuis de siècles(moulins, bois communaux, canaux, etc..)

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