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Données publiques

Pourquoi le dogme de la gratuité des données publiques freine la diffusion de l’open data

Publié le 11/01/2013 • Par Auteur associé • dans : France

Denis Berthault

Directeur du développement des contenus en ligne, LexisNexis. Membre du Groupement français de l’industrie de l’information (GFII)

Toutes les entreprises qui exploitent de l’information publique à des fins commerciales, qui savent « faire parler » et valoriser les données publiques parviennent au même constat : pour développer un modèle économique viable à partir de l’open data, il faut que les données respectent un triptyque indissociable : fraîcheur, qualité documentaire et exhaustivité.

Il suffirait d’ailleurs, pour s’en convaincre, de suivre le débat naissant sur la qualité des données issues de l’open data (1).
Toutefois, seules les administrations dont la diffusion des données fait partie intégrante de la mission (IGN, INSEE, INPI, DILA, Météo-France,…) disposent actuellement des compétences et des budgets pour satisfaire ledit triptyque. La grande majorité des autres administrations qui détiennent ces données publiques enfouies ne sont ni organisées, ni préparées pour les diffuser.

Préparation des données obligatoire mais coûteuse – Dans le même temps, on commence à le vérifier aussi, «c’est surtout le travail de préparation des données qui coûte cher » (2).
Cette phase de préparation est incontournable, ingrate et complexe. C’est précisément celle sur laquelle bute l’administration (3).

Car l’administration française débute timidement la mise à disposition de ses contenus non par mauvaise volonté, mais à cause de ce lourd travail de préparation amont, souvent mal connu ou sous-estimé et, fort logiquement, insuffisamment anticipé.

En voici un aperçu non exhaustif :

  1. Recensement des données susceptibles d’être mises à disposition ;
  2. Audit sur l’état documentaire des contenus ;
  3. Adéquation des formats utilisés pour la production et la diffusion aux besoins de la réutilisation ;
  4. Etude des fréquences, délais et modalités de mise à jour (temps réel ?) ;
  5. Rédaction de métadonnées ;
  6. Eventuelle anonymisation des documents.

Transversalité des équipes – Bien entendu, ces tâches doivent être menées avec le double souci de la préservation de l’intégrité des données et de la pérennité de leur production. Elles réclament, en plus, une vertu encore balbutiante dans l’administration, à savoir la transversalité des équipes.
Réussir la politique open data suppose en effet que, très en amont et autour de la Direction générale, les juristes, la DSI, le service de communication, les documentalistes travaillent ensemble pour définir le cadre juridique et mener à bien les opérations techniques décrites ci-dessus afin de rendre ces contenus réutilisables.

Ce n’est qu’une fois ces audits juridiques et techniques réalisés, que l’administration va pouvoir bâtir sa stratégie de diffusion et déterminer les investissements dont elle a besoin pour la mettre en œuvre et la maintenir, voire l’amplifier, sur le long terme (on n’arrête jamais la diffusion d’une donnée).

Parvenu à ce stade stratégique, il devient capital pour l’administration productrice de savoir si elle va pouvoir – ou non – récupérer, même partiellement, les investissements spécifiques à consentir.
Or, une obligation de gratuité des données publiques va la contraindre à rechercher des financements externes dont l’obtention, en ces périodes difficiles, peut s’avérer problématique et longs. Elle pourra aussi recourir à des arbitrages budgétaires internes qui peuvent s’avérer douloureux…et incertains. On assiste alors à un paradoxe : la gratuité bloque ou ralentit l’administration dans sa politique de rediffusion de ses données.

Une dynamique de diffusion – C’est pourquoi il faut permettre à l’administration de lancer et maintenir une dynamique de diffusion. Pour cela, il faut lui donner de l’autonomie et la laisser libre de proposer un catalogue de données mêlant, selon des critères objectifs tels que les délais de mise à disposition ou de la qualité des données diffusées, gratuité et données payantes.

A ces conditions, elle pourra enfin profiter rapidement des immenses avantages qu’autorise la diffusion de ses données : la rendre plus transparente et plus efficace auprès des administrés, la doter d’une image dynamique et positive et lui permettre de réutiliser ces données pour ses besoins propres à travers des applications qu’elle aura sous-traitées ou qui auront été développées par des réutilisateurs… privés… ou publics.

Ce plaidoyer pour une liberté de tarification des données publiques n’est pas un blanc-seing. D’une part parce que les règles fixées par le décret du 26 mai 2011 (4) définissent ce qui peut entrer ou non dans l’assiette des coûts de mise à disposition.
D’autre part, parce que le Comité d’Orientation de l’Edition Publique et de l’information administrative (COEPIA), qui doit être saisi préalablement à tout projet de tarification, a défini des lignes directrices (5) qui encadrent la créativité tarifaire.

Dans ce débat, encore naissant, de la tarification des données, il n’est pas interdit d’inciter les administrations à être créatives, réceptives aux remontées de leur écosystème de réutilisateurs (déclarés ou non) et d’expérimenter pour évoluer. Rien n’interdit à l’administration de faire payer aujourd’hui les données qu’elle offrira gratuitement demain.

Cet article est en relation avec le dossier

Notes

Note 01 Voir l’interview de Yann Mareschal, responsable de l'animation et des partenariats sur l'open data pour la ville de Bordeaux, blog open data, Le Monde du 9 octobre 2012 Retour au texte

Note 02 Voir "L'open data, un outil pour la transparence des administrations », Le Monde du 17 novembre 2011 Retour au texte

Note 03 Voir l’enquête sur les projets d’ouverture de données publiques publiée dans l’étude « open data en France, acteurs projets et tendances » publié en novembre 2012 par Serda Lab. Retour au texte

Note 04 Le décret 2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l'Etat et ses établissements publics administratifs Retour au texte

Note 05 Lignes directrices du COEPIA, lettre du deuxième trimestre 2012 Retour au texte

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Commentaires

Pourquoi le dogme de la gratuité des données publiques freine la diffusion de l’open data

Votre e-mail ne sera pas publié

Claire

12/01/2013 04h00

Bonjour,

Quelques commentaires inspirés de votre article.

– L’obligation de gratuité des données publiques va contraindre à rechercher des financements pour publier des données

Sur le mouvement « open data », la requête est la mise à disposition des données publiques déjà créées, déjà en possession des administrations et donc déjà financées. Leur publication en ligne relève d’une facilitation du droit opposable d’accès à l’information publique par tous. Il est dejà de la responsabilité de chaque administration de maintenir ses informations à disposition du public or les publier en données ouvertes constitue une méthode adaptée à l’ère numérique pour répondre à cette contrainte juridique et assurer cette mission de service public. Il va sans dire que ce libre accès impose la gratuité (← attention, ici un « dogme »)

– La préparation des données est obligatoire et coûteuse

Vous relevez ici une réalité : la pauvreté de nombreuses données publiques en l’état, données qui mériteraient d’être qualifiées, enrichies et mieux documentées. « Toutes les entreprises » que vous conviez ne s’attristent cependant pas de ce constat puisque certaines se développent justement sur le recoupement et enrichissement de ces données.
Vous spécifiez cependant que la qualification des données est un impératif avant toute publication. Bien que cela soit en effet fort apprécié par les réutilisateurs de données, on constate que toutes les administrations ne s’embarassent pas de ces procédures. Et prôner une rigueur et qualité de données avant toute publication pourrait d’ailleurs s’avérer être contre-productif et constituer aujourd’hui un frein à la diffusion.
1/ Vous demandez aux administrations de qualifier leurs données (donc forcément une faible quantité par priorisation, ce qui revient à prôner la limitation de l’ouverture) alors qu’elles ne savent pas encore quelles seront les données plebiscitées ?
2/ Vous demandez aux administrations de prendre en charge l’enrichissement des données quand justement l’exposition peut permettre de générer cet enrichissement à moindre coût ? Exemple les données des rues de Nantes Métropole enrichies par la communauté OpenStreetmap. Développement de partenariats avec associations, universités et acteurs privés pour qualifier les données ouvertes en coproduction plutôt qu’en charge interne.
3/ Vous demandez d’attendre que les données soit qualifiées avant de les publier ? Mais qualifiées pour quel usage ? Une base pourra être considérée optimale pour la création d’un service, limitée pour un autre.
4/ Vous demandez aux administrations d’être sûres de leurs données avant de les ouvrir ? L’open data a déjà démontré que nombre de ces données « qualifiées » s’avéraient inclure des erreurs relevées par les réutilisateurs.

L’enrichissement qui s’impose est-il à entreprendre en interne ou avec l’externe, c’est au choix du détenteur mais l’exposition et la libre réutilisation peuvent s’avérer très utiles pour enrichir les données et ce, à moindre coût. C’est le parti pris de l’open data.

L’administration peut-elle récupérer ses investissements ?

Vous indiquez qu’il est stratégique pour une administration de déterminer son retour sur investissements. Or vous n’envisagez ce retour que sur l’aspect financier par la vente. Sans prendre en compte les premiers bénéfices identifiés sur les projets d’ouverture : le décloisonnement des services qui découvrent les données utiles de leurs propres collègues, la suppression de redondance de maintien de bases similaires, le référencement du patrimoine immatériel (obligatoire et rarement entrepris), la supression du maintien de traitement de données inutilisées, gains de temps et ressources humaines associées ou la dynamisation d’un ecosystème à travers ces actions. On a vu plus coûteux pour moins d’effets ?

De quelles données parle-t-on et pour quels acteurs ?

Vous souhaitez imposer la tarification des données, c’est à dire limiter l’accès des données publiques à ceux qui auraient les ressources suffisantes à leur acquisition. Ce qui a été démontré être souvent une erreur économique et sociale et a été réfuté aussi bien par l’Etat français (des deux bords) que par la Commission Européenne qui soutient au contraire l’ouverture comme méthode la plus appropriée au développement de l’information et de l’innovation (lire aussi Epsiplus summative report on PSI pricing).
Si l’on peut questionner la pertinence de tarification sur la création de nouvelles données ou encore l’accès via des webservices, la tarification de données brutes pose de nombreuses questions que vous n’évoquez pas dans l’article.
Quelles données seraient tarifées ? L’accès aux données budgétaires qualifiées d’une administration par exemple ? Si l’on exclue les données « sociales et démocratiques » de la tarification, comment faire la part des choses et qui trancherait le débat ? Quels sont les acteurs pénalisés par la faible qualité des données ? Les nouveaux entrants, étudiants, startups ou entrepreneurs que l’on voit émerger dans l’écosystème de données ouvertes et qui profitent de données accessibles ? Vous citez les sociétés commerciales (établies ) or celles-ci utilisent essentiellement les données nationales. La tarification des données des collectivités aurait-elle un sens ? Les données sont ouvertes aux acteurs exterieurs qui enrichissent aussi les données qui sont à leur tour réutilisées par les administrations. Tarifer les données n’éliminerait-il pas toute possibilité de retour vertueux ? Quand les usages viennent parfois de données inattendues, sur quels critères choisir les données à qualifier ? ? La tarification n’induit-elle pas le danger de se couper d’un potentiel de réutilisation ? L’ouverture gratuite n’est-elle pas justement un moyen d’engager des partenariats ouverts pour engager le travail nécessaire d’enrichissement des données à moindre coût ?

– « Il n’est pas interdit d’inciter les administrations à être créatives. Rien n’interdit à l’administration de faire payer aujourd’hui les données qu’elle offrira gratuitement demain »

On a du mal à considérer la tarification comme une innovation lorsqu’il s’agit de l’état par défaut de nombreuses données publiques depuis des décennies. En ce sens, l’innovation est plutôt du côté de l’ouverture et de la gratuité. La tarification passée n’avait pas évolué spontanément vers la gratuité avant le mouvement mondial d’ouverture de données qui se développe aujourd’hui dans une soixantaine de pays et où seuls certains acteurs français cherchent encore à tarifer l’accès.
Les conclusions de ces pratiques ne sont-elles pas déjà tirées ? A savoir qu’elles n’ont pas permis le décloisonnement au sein même des administrations, qu’elles n’ont pas permis l’enrichissement externe des données, que ces bases ne sont pas même toutes exemptes d’erreurs et que la tarification a créé des oligopoles d’acteurs limitant le développement de la concurrence et de l’innovation dans les services pénalisant également la diffusion de l’information ?

– Pour faciliter le développement de la dynamique d’ouverture, il faut autoriser la tarification

On s’étonnera tout d’abord qu’aucune des administrations publiques engagées dans l’open data n’ait appelé à une tarification comme vous le faites en leur nom à travers cet article. Il y a certes la question des EPIC mais ces données tarifées aujourd’hui sont exclues des démarches d’ouverture. Il semble de mémoire que votre société LexisNexis commercialise notamment l’information juridique et n’a donc pas intérêt à la voir librement circuler ? Le GFII que vous représentez est aussi connu pour son positionnement en faveur des données payantes (fort contesté à la rencontre Epsiplatform de Berlin à laquelle j’avais assistée et qui avait valu à la France quelques commentaires critiques de la communauté européenne sur notre appréciation du fonctionnement de l’économie numérique). Une étude existe qui illustre l’activité de votre secteur de l’information publique (en Espagne, pas trouvé librement pour la France ?). Elle indique que les membres réutilisent une majorité d’informations issues du gouvernement – d’ailleurs pour les revendre en partie aux administrations publiques – et parfois sans grande valeur ajoutée puisque près de 30 % des produits générés est la revente des données achetées. Voir un résumé ici http://fr.slideshare.net/libertic/slide-etude-datosgobes-13838154
On comprend que la gratuité puisse destabiliser un marché peu enclin à la concurrence et cela rend compréhensible la conclusion de votre article citant « la tarification des données comme un sujet naissant », lorsque celui-ci a en fait déjà fait débat en 2010, été tranché par la circulaire Fillon imposant la gratuité en 2011 puis réaffirmé par le gouvernement Ayrault en 2012.

Au plaisir d’échanger de nouveau avec vous puisque nous avons en commun ce questionnement sur l’enrichissement nécessaire des données publiques -mais la tarification doit-elle toujours être la solution préconisée en France ?

* ce message est tout aussi partial puisque rédigé par un membre d’association militant pour l’ouverture et la gratuité des données publiques

PS : les liens de l’article loi/COEPIA ne renvoient pas vers les textes associés

Romain Mazon

14/01/2013 07h44

Bonjour
Les liens erronés ont été corrigés. Merci de votre vigilance. Et de votre intervention !
Cordialement

ALIMAS

13/01/2013 02h58

(09A1962A01). À L’INTENTION ET À L’ATTENTION DE MONSIEUR ROMAIN MAZON (JOURNALISTE). Bonjour Monsieur MAZON ! Tout d’abord, permettez-moi de vous transmettre mes vœux pour 2013. Je serais curieux et bien sûr très intéressé, de connaître votre point de vue sur les commentaire de @ Claire 12/01/2013, 16h00, que je trouve par ailleurs remarquable. Il contient la perception de ce que j’ai voulu vous exprimer à maintes reprises et en particulier l’extrait qui suit : «…vous souhaitez imposer la tarification des données, c’est à dire limiter l’accès des données publiques à ceux qui auraient les ressources suffisantes à leur acquisition. Ce qui a été démontré être souvent une erreur économique et sociale et a été réfuté aussi bien par l’État français (des deux bords) que par la Commission Européenne qui soutient au contraire l’ouverture comme méthode la plus appropriée au développement de l’information et de l’innovation…». D’avance je vous remercie !

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