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[tribune] élections

Election intercommunale : le « fléchage » manque la cible

Publié le 11/12/2012 • Par Auteur associé • dans : France, Tribune

Le projet de loi adopté en conseil des ministres le 28 novembre 2012 « relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral » prévoit le mode d’élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct. S’inspirer du mode de scrutin PLM a peu de sens : il a été conçu pour subdiviser une circonscription communale jugée trop étendue, pas pour fédérer dans une nouvelle entité des communes préexistantes.
Philippe Bluteau

Philippe Bluteau

Avocat à la Cour

Par rapport au texte présenté par le précédent gouvernement en octobre 2009, le projet de loi ne comporte, sur ce point, qu’une seule différence : le mode de scrutin de liste serait applicable à compter de 1 000 habitants (et non plus, comme dans l’ancien projet de loi, de 500 habitants).

Le système retenu est celui applicable dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille (dit « mode de scrutin PLM ») :

  • les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire des EPCI à fiscalité propre figureront sur une seule et même liste ;
  • les premiers de la liste auront vocation à siéger au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire tandis que les suivants de liste ne siègeront qu’au conseil municipal de leur commune ;
  • le nombre de sièges dont dispose la commune sera réparti, entre les différentes listes candidates à l’élection municipale, au vu des résultats obtenus par chacune d’entre elles à cette élection, selon le même mode de scrutin que celui servant à répartir les sièges du conseil municipal (représentation proportionnelle à la plus forte moyenne après attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête).

Notons de prime abord que ce mode de scrutin n’a rien d’un « fléchage » qui aurait consisté en la possibilité (pour les équipes candidates ou les électeurs eux-mêmes) à indiquer librement qui, parmi les candidats figurant sur la liste aux municipales, devait, selon eux, siéger également au conseil communautaire.

Surtout, derrière l’unanimisme de façade (d’ailleurs bien relatif, une récente enquête de l’Association des petites villes de France montrant que seuls 25 % des maires de petites villes sont favorables à cette solution) ce mode de scrutin « PLM » est probablement le moins satisfaisant que l’on puisse imaginer pour élire des délégués intercommunaux.
S’inspirer du mode de scrutin PLM a peu de sens : il a été conçu pour subdiviser une circonscription communale jugée trop étendue, pas pour fédérer dans une nouvelle entité des communes préexistantes.

Une rigidité supplémentaire – Sur le plan politique, ce mode de scrutin ne permettra aucun progrès dans le sens d’une meilleure identification, par les citoyens, de leurs élus intercommunaux.
A l’occasion des élections municipales, les électeurs continueront de choisir un seul bulletin, sur lequel figurera une seule liste : celle des candidats à l’élection municipale.

Certains électeurs sauront peut-être que les candidats placés en tête de cette liste deviendront, automatiquement, conseillers communautaires. L’immense majorité des citoyens ne se rendra même pas compte de la réforme.
On voit mal, dans ces conditions, comment les enjeux intercommunaux feraient, plus qu’aujourd’hui, l’objet d’un débat spécifique pendant la campagne électorale ni comment l’intercommunalité deviendrait, par l’effet de la réforme, un nouvel espace civique.

Ce mode de scrutin introduirait même une rigidité supplémentaire par rapport au mode d’élection actuel. Alors qu’aujourd’hui un conseil municipal peut décider de répartir la tâche entre ses élus en envoyant siéger au conseil communautaire de simples conseillers municipaux, demain, si le projet était adopté en l’état, les candidats placés en haut de la liste seraient automatiquement élus délégués intercommunaux.

Ainsi, puisque l’ordre sur la liste annonce, traditionnellement, qui sera maire et qui seront, ensuite, ses adjoints, la réforme favorise le cumul des mandats, alors que dans le même temps une réflexion poussée est menée pour le limiter…

Certes rien, diront les purs juristes, n’interdit de placer aux premières places de la liste les futurs délégués communautaires et, à leur suite, les futurs adjoints.
Mais la pratique politique a d’autres impératifs, d’autres contraintes, d’autres rigidités. Tentez d’expliquer à Maurice, 72 ans, adjoint aux finances depuis 20 ans, qu’il restera bien adjoint aux finances pendant la prochaine mandature, mais que, pour permettre à Mathieu, 25 ans, de siéger au conseil communautaire, les nouvelles règles vous obligent à ne proposer à Maurice qu’une 17è place sur la liste.
Et maintenant, vérifiez si Maurice accepte, s’il mobilise son réseau, s’il vous apporte, pendant la campagne, l’aide décisive qu’il vous a toujours donnée…

Mais dans les communes de moins de 1 000 habitants, le cumul des mandats et fonctions n’est plus seulement favorisé, il est institutionnalisé : la commune sera représentée par les élus du conseil municipal « dans l’ordre du tableau », c’est-à-dire d’abord par le maire, puis par son premier adjoint, et ainsi de suite, jusqu’à épuisement du nombre (traditionnellement assez faible) de sièges dont dispose la commune rurale.

Et sur ce point, l’exposé des motifs du projet de loi contient une argumentation particulièrement paradoxale, pour ne pas dire totalement absurde : « Le maintien du régime actuel pour ces communes (élection par le conseil municipal) aurait abouti à priver les électeurs de leur choix, en renvoyant le choix des délégués à une élection au suffrage indirect, au sein du conseil municipal ».

Pourtant, en renvoyant le choix des délégués à l’ordre du tableau, le projet de loi aboutit bien à renvoyer, lui aussi, ce choix à une élection au suffrage indirect !
La seule différence entre la situation actuelle (élection par le conseil municipal) et la réforme proposée tient à la rigidité supplémentaire qui serait introduite, obligeant au cumul de la fonction de maire et du mandat de conseiller communautaire…

Pour, à la fois, assurer la visibilité de la nouveauté et contourner les rigidités du scrutin PLM, il serait envisageable que, sur un seul et même bulletin, deux listes figurent : l’une pour l’élection communale, l’autre pour l’élection intercommunale.
La proposition en était faite, dès 2009, par l’auteur de ces lignes dans La Gazette des communes, des départements et des régions. Mais ce modèle ne fait pas encore l’unanimité et demeure impossible à mettre en œuvre, techniquement, dans les communes de moins de 1 000 habitants.

Alors, à défaut, il conviendrait de réexaminer les mérites de la solution actuelle : une désignation des délégués communautaires au sein de chaque conseil communal des communes membres.
Certes, la loi du 16 décembre 2010 a prévu le principe d’une élection directe des délégués communautaires en mars 2014. Mais il ne s’agit là que d’une annonce de principe, que le législateur pourrait aisément abroger.

Surtout, les avantages supposés d’une élection directe ne lui sont pas spécifiques : ils peuvent être aussi bien atteints dans le cadre d’une élection indirecte.

Ainsi, deux arguments sont traditionnellement invoqués au soutien de l’élection directe. D’une part, il conviendrait d’améliorer la parité au sein des conseils communautaires.
Mais rien n’interdit au législateur (dans les communes de 1 000 habitants et plus) d’imposer aux listes déposées en conseil municipal pour l’élection des délégués communautaires d’être paritaires.

D’autre part, il conviendrait de permettre une meilleure représentation de l’opposition municipale au conseil communautaire. Mais, de même, rien n’interdit au législateur de prévoir un mode de scrutin proportionnel lors de l’élection des délégués communautaires en conseil municipal.
Ce système était d’ailleurs celui applicable pour l’élection des délégués au sein des communautés urbaines, jusqu’à ce que la loi du 16 décembre 2010 ait prévu de le supprimer en mars 2014, dans la perspective d’une élection directe.

Compromis boiteux – Alors, puisque les deux avantages supposés d’une élection directe peuvent être acquis dans le cadre d’une élection indirecte légèrement réformée, quelle est la véritable « valeur ajoutée » d’une élection directe ?
A ce stade de la discussion, en général, apparaît une affirmation péremptoire : une structure qui vote l’impôt doit être élue directement par les citoyens. Bien. Cet argument est en effet puissant. Il impose seulement à celui qui l’invoque de rejoindre les rangs des partisans d’une VIe République.
Car la Ve, en prévoyant l’élection indirecte du Sénat (article 24, alinéa 4, de la Constitution), a bien confié le soin de voter l’impôt à une assemblée élue au suffrage indirect.
Ce serait une incohérence blâmable que de continuer de tolérer du Sénat ce qui serait refusé aux intercommunalités.

Dès lors, dans le cadre du débat actuel et quelle que soit la position de chacun sur la place qu’il estime devoir revenir, à l’avenir, à nos ancestrales communes, la préférence doit être donnée à un choix clair.
Soit la majorité parlementaire assume souhaiter la création d’un nouveau niveau de décision politique, expressément supra communal, et il conviendra alors d’élire ses élus sur une liste séparée et sur une seule grande circonscription.
Soit la majorité veut conserver le caractère « intercommunal » des structures actuelles, et le statu quo semble alors préférable au mode de scrutin « PLM », prétendu fléchage qui n’est en réalité qu’un compromis boiteux soulevant plus de problèmes qu’il n’en résout, à l’image de ces « communautés d’agglomération nouvelle », prototypes d’EPCI élus au suffrage universel direct introduits dans le droit en 1983 et supprimés par la loi du 16 décembre 2010… sans avoir jamais été créés en pratique.

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Commentaires

Election intercommunale : le « fléchage » manque la cible

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ALIMAS

11/12/2012 05h33

(09A1788A01). PROPOSITION POUR L’ÉLECTION DIRECTE OU INDIRECTE DES PERSONNES CONSTITUANT LE CONSEIL EXÉCUTIF D’UNE INTERCOMMUNALITÉ. L’intercommunalité est une union politico-administrative, imposée par l’État via le préfet, aux citoyens des communes concernées. Cette union consacre une supra circonscription désignée AGGLOMÉRATION. Il ne faut pas perdre de vue que les communes concernées sont ou peuvent être d’une part, de sensibilité politique différente voire carrément opposée et d’autre part, non égale en nombre d’électeurs.

Si la préférence doit être donnée à un choix clair, identifiable par les électeurs, on doit proposer à ces derniers d’élire ces personnes au suffrage universel direct, à partir d’une seule liste uninominale, portant les noms des personnes issues des Conseils communaux des communes concernées. Comment !? En organisant dans chaque commune, une élection séparée à partir de cette seule liste, une fois les Conseils communaux constitués.

Quant au nom choisi, pour désigner le conseil exécutif d’une intercommunalité (CO) : Conseil Communautaire, je trouve que ce choix n’est pas heureux (eût égard au sens communautarisme du terme). Il eut été préférable de le désigner par exemple :
1). (CA) : Conseil d’Agglomération (des communes x, y …).

Maire83510

11/12/2012 10h38

Pourquoi être revenu sur l’application du scrutin de liste à partir de 500 habitants?
C’est une hérésie! Au lieu de privilégier l’esprit d’équipe nécessaire à la bonne gouvernance municipale, le maintien du « panachage » est un factuer de division, de promotion de l’esprit de clocher, et est un templin d’ambitions individuelles.
Si les autorités gouvernementales avaient consulté les maires des communes concernées, ilsn’auraient certainement pas modifié les dispositions initiales.

linossier jean-louis

12/12/2012 09h43

Est-il possible de rayer des candidats pour les éliminer ?
S’ils ne sont pas élus qui les remplacera au Conseil municipal ? à l’intercommunalité ?

noncumulard

13/12/2012 05h14

Le cumul des mandats et des indemnités ont la vie très dure. Il est largement criqué par une majorité de citoyens, sort parla porte pour rentrer par la fenêtre. On verra probablement encore longtemps des élus communautaires préférer défendre l’intérêt de leur commune dans la communauté plutôt que les intérêts de la communauté, les 2 n’étant pas forcément concordants. La solution pour ne pas empiler les niveaux de décisions ne serait elle pas simplement la fusion des communes appartenant à une communauté d’agglomération ce qui aurait le mérite de la lisibilité, de l’efficacité et de la fin de l’exception française et de ses 36 000 communes

philae

15/01/2013 04h53

Bravo,pour cet article!!!! je ne peux qu’applaudir des deux mains à cet argumentaire qui prouve une parfaite connaissance des problématiques intercommunales. L’élection au suffrage universel direct des élus à l’interco avec un fléchage sur les listes municipales est un semblant qui ne répond pas aux objectifs fixés. Qui peut affirmer que jusqu’à maintenant les délégués communautaires n’étaient pas légitimes??
Comment peut on affirmer que le citoyen s’y retrouvera et saura parce qu’il est appelé à voter pour les délégués communautaires ce qu’est l’intercommunalité qui existe sur son territoire et à quoi elle correspond?
Qui a déjà eu l’occasion de faire le point de la connaissance du citoyen de base qui pourtant va voter pour les conseillers généraux et les conseillers régionaux en lui demandant les compétences de ces deux collectivités ?
Il est un autre problème que ne soulève pas l’auteur de cet article, c’est celui du nombre de conseillers communautaires (même si ce qualificatif ne plait pas à l’un des commentateurs….!) aujourd’hui un accord intercommunal préside à la répartition des conseillers au sein des communes composant l’intercommunalité, cet accord est la base d’une collaboration consentie, demain le nombre est imposé par la loi avec des possibilités d’augmentation de ce nombre qui favorise surtout les intercommunalités composées de petites communes et certainement pas la collaboration active des composantes de l’intercommunalité lorsque celle ci est composée d’une ville centre et de communes dont la population est située au dessus du quotient . La loi attribue un nombre de conseillers à l’intercommunalité inférieur à celui attribué à la commune centre (pour la même tranche de population) alors que le but des interco est d’assumer des compétences importantes, transversales et concourrant à l’aménagement du territoire ainsi que des compétences de gestion partagées….le faible nombre d’élus représentant les communes et la ville centre ainsi que le faible nombre de membres de l’exécutif ne sera pas sans poser des problèmes de disponibilité des élus et des difficultés de gouvernance dans la répartition des pouvoirs entre les élus.
Vouloir réduire le nombre de mandat est une chose qui peut se défendre mais dans le même temps nuire à l’efficience est plus difficilement défendable et que dire de l’esprit de la coopération sur des coopérations consenties et équilibrées politiquement (quels que soient les bords politiques des composantes communales) qui fonctionnent bien depuis des années en permettant une répartition des forces politiques qui vont de trouver frustrées dans la nouvelle répartition…..!!or la frustration n’est pas un gage de coopération efficace!!
Des modifications amendements divers sont en cours d’examen attendons donc de voir………!!!!

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