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Tribune

Faut-il constitutionnaliser le droit au logement ?

Publié le 04/12/2012 • Par Jean-Philippe BROUANT • dans : Tribune

La mise en œuvre de la loi DALO a réactivé le débat sur la consécration d’un véritable droit au logement subjectif susceptible d’être opposé aux collectivités publiques et aux personnes privées par les individus. On voit poindre à nouveau ce débat s’agissant notamment des prioritaires DALO qui sont victimes des procédures d’expulsion mises en œuvre par le préfet. Des voix s’élèvent pour préconiser notamment de ne pas procéder à leur expulsion sachant que le préfet - compétent pour décider de ne pas recourir à la force publique - est également responsable du relogement au titre du DALO. Dans cette perspective, se pose la question du statut normatif du droit au logement et de l’opportunité d’une constitutionnalisation de ce droit.
Jean-Philippe BROUANT

Jean-Philippe BROUANT

S’agissant de la mise en œuvre du DALO tel qu’institué par la loi du 5 mars 2007, on ne peut considérer que les difficultés ou obstacles rencontrés proviennent de la prééminence du droit de propriété ou plus largement d’obstacles juridiques.

Le juge constitutionnel, en l’état actuel des normes de référence, ne se montre pas si hostile que cela à toute atteinte au droit de propriété ou à d’autres principes prévus par la constitution en vue de satisfaire l’objectif constitutionnel du logement décent. Il a pu juger par exemple que le dispositif de réquisition instauré par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions ne portait pas au droit de propriété une atteinte contraire à la Constitution (décision n°98-403 DC du 29 juillet 1998). Il a pu également valider le dispositif permettant aux documents d’urbanisme d’imposer à tout propriétaire une servitude visant à la création de logements dans un souci de mixité sociale (décision n°2000-436 DC du 7 déc. 2000). Ce type de servitude a d’ailleurs été étendu par la loi du 25 mars 2009 sans que le conseil constitutionnel, lors de l’examen de la loi, ait pour autant jugé nécessaire de relever une quelconque contradiction avec le droit de propriété. Par ailleurs, a également été validé comme ne portant pas une atteinte trop forte au droit de propriété, l’obligation imposée aux bailleurs de délivrer un logement décent (déc. n°2000-436 préc.).

Il faut signaler également que le simple statut d’objectif de valeur constitutionnelle n’empêche pas une invocabilité dans le cadre de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (cf. décision n°2011-169 QPC du 30 sept 2011 dans laquelle le conseil examine la confrontation entre le droit de propriété et le droit d’accéder à un logement décent).

Sur un plan concret et pratique, la constitutionnalisation n’entraine pas forcément une effectivité plus grande du droit au logement ; il est par exemple difficile de déceler des différences  fondamentales entre le système espagnol qui proclame l’existence d’un véritable droit et le système français qui ne retient qu’un simple objectif constitutionnel. En effet, dans les deux cas, pèse une obligation d’intervention à la charge des pouvoirs publics et la portée du droit n’est effective qu’à travers les législations qui vont le concrétiser. Pour reprendre les termes de J-C. Oderzo, « le droit au logement ne saurait être interprété comme un droit subjectif à obtenir, devant le juge, un logement mais, à tout le moins, interdit-il aux autorités de prendre des mesures allant à l’encontre du droit au logement (1).

De même si l’on prend l’exemple néerlandais, la constitution mentionne depuis 1984 le droit sous cette appellation ; « les autorités publiques ont le devoir de fournir un logement convenable ». Pour autant, une telle formulation « vigoureuse » n’est pas forcément plus efficace que le système anglais qui, depuis 1977, en dehors de tout texte constitutionnel, garantit une telle effectivité.

Bref, on l’a compris, la constitutionnalisation du droit au logement n’est pas la solution miracle qui permettra de loger tous les sans-abri. Le fait de hisser ce droit du statut d’objectif de valeur constitutionnelle à celui de principe ou droit constitutionnel ne nous semble pas devoir changer grand-chose sur le plan de l’effectivité du droit. En particulier, le juge constitutionnel exerce toujours un travail de conciliation en présence de deux normes qui rentrent en conflit (sécurité versus liberté/droit de grève versus continuité du service public). Et dans cet exercice il peut apparaître que l’objectif du droit au logement cède en raison du fait que les atteintes portées à d’autres principes sont disproportionnées. Par exemple le fait d’imposer aux sociétés civiles immobilières de la Caisse des dépôts, qui agissent dans un secteur concurrentiel, la pérennisation du conventionnement APL de leur logement a été jugé comme portant une atteinte trop forte à la liberté contractuelle (décision n°2000-436 préc.). De même le fait d’imposer au préfet de subordonner l’exécution d’une décision d’expulsion à la condition préalable de s’assurer qu’une offre d’hébergement a été faite aux personnes expulsées a été jugé comme portant atteinte au principe de séparation des pouvoirs (décision n°98-403 DC préc.). A notre avis, le juge constitutionnel aurait, dans ces cas précis, donné la même solution en présence d’un droit au logement inscrit dans la constitution (2).

Aussi, même si l’inscription explicite du droit au logement dans la constitution ne nous semble pas indispensable en l’état actuel du droit, elle nous paraît en revanche utile pour un certain nombre de raisons.

Outre la forte portée symbolique d’une telle inscription, celle-ci aurait le mérite de mettre un terme aux débats sur le rattachement exact de l’objectif constitutionnel du droit au logement – principe de dignité de la personne humaine ou solidarité nationale ? – et permettrait au pouvoir constituant de se réapproprier un objectif dégagé par le juge.

Cette initiative pourrait fournir l’occasion au pouvoir constituant de formuler, plus précisément que ne le fait actuellement l’objectif de valeur constitutionnelle, la notion de droit au logement ; – quels en sont les bénéficiaires ? Faut-il viser « toute personne » ou celles qui sont défavorisées sou qui n’arrivent pas à accéder à un logement par leurs propres moyens ? – quels sont les débiteurs de ce droit ? La Nation, l’Etat, l’ensemble des collectivités publiques, les propriétaires ? De manière classique, la garantie de la satisfaction d’un droit-créance pèse sur l’Etat et lui seul, en tant que « représentant légal » de la Nation. Une des difficultés essentielles relative au droit au logement réside dans le fait que d’une part l’Etat n’est pas la seule collectivité publique qui intervient dans la mise en œuvre de la politique du logement, d’autre part le logement relève, pour une très grande majorité, du rôle des propriétaires-bailleurs. Deux remarques toutefois ; l’existence d’un droit à la scolarisation exigible auprès de l’Etat n’a pas empêché d’imposer aux communes certaines obligations dans ce domaine (création et gestion des écoles). Dans l’état du droit existant, l’objectif constitutionnel du logement décent permet de faire peser sur tout propriétaire, quelle que soit sa nature juridique, un certain nombre de restrictions au droit de propriété ; ainsi les emplacements réservés pour le logement ou encore les périmètres de mixité sociale fonctionnent de cette manière. Il semble également que la formulation de ce droit pourrait être l’occasion de faire peser des obligations plus fermes sur les collectivités territoriales ; en l’état actuel du droit positif, il nous semble anormal que la responsabilité du DALO pèse uniquement sur l’Etat. – quelle est la nature et la portée du droit au logement ? S’agit-il simplement du droit d’obtenir une aide de la collectivité pour accéder à un logement ou le droit subjectif d’obtenir un logement ? A cet égard on peut citer la démarche récente du canton de Genève qui a révisé sa constitution le 14 octobre 2012. Entre autres, l’objectif de cette révision était de modifier la formulation de l’existence d’un droit au logement inscrit dans la constitution en 1993 afin de le rendre plus effectif. Dans la mesure où les tribunaux ont dénié à ce droit tout effet direct, faute de précision suffisante, la nouvelle constitution passe d’une formule vague – « le droit au logement est garanti » – à la formulation suivante : « toute personne a le droit d’être logée de manière appropriée ».

Outre l’intérêt d’une clarification, l’inscription explicite dans la constitution devrait permettre également une harmonisation des interprétations de ce droit par les juridictions ordinaires et renforcer donc la stabilité juridique.

Reste que la constitutionnalisation du droit au logement peut également soulever un certain nombre de questions. A l’instar de ce qui est en train de se passer avec certains des droits inscrits dans la Charte de l’environnement, la procédure de question prioritaire de constitutionnalité permet de remettre en question de nombreux textes en vigueur ; l’affirmation et la consécration d’un droit au logement pourra entraîner quelques turbulences sachant qu’au vu de ce nouvel état du droit, certaines garanties existantes au profit des propriétaires pourraient être contestées.

De même, l’existence de droits créances dans la constitution peut déboucher sur la reconnaissance de « services publics obligatoires » à savoir de prestations devant être obligatoirement mises en places et répondant aux principes qui guident le déroulement de ces services (continuité, égalité, etc). Pourrait-on envisager que l’inscription dans la constitution d’un tel droit impliquerait l’existence d’un service public constitutionnellement reconnu ?

Enfin reste une question importante : si une telle option est retenue, où inscrire dans la constitution le droit au logement ?

Le bon sens voudrait qu’il prenne place parmi les différents « droits à » consacrés par le préambule de la constitution de 1946 : droit à la protection de la santé, droit à la sécurité matérielle, au repos et aux loisirs, droit de disposer de moyens convenables d’existence (art. 11), droit d’obtenir un emploi (art. 5). Mais le pouvoir constituant ne s’est jamais autorisé à modifier les textes antérieurs à la constitution de 1958 faisant partie du bloc de constitutionnalité.

On pourrait plus logiquement souhaiter inscrire ce droit dans le corps même de la constitution de 1958. Mais il est très difficile d’identifier les articles susceptibles « d’héberger » une telle disposition. On pourrait éventuellement soit inscrire le droit au logement à l’article 1, en le rattachant au caractère « social » de la République ; mais une telle promotion semble un peu disproportionnée par rapport à d’autres droits sociaux essentiels. Une autre solution serait également de créer un article spécifique consacrant le droit au logement ; une fois encore cette mise en avant nous paraît quelque peu excessive.

Finalement, la solution ne résiderait-elle pas dans l’élaboration d’une charte de droits sociaux ou économiques qui compléterait utilement les droits et principes déjà élaborés en 1946. A l’instar de ce qui s’est fait en 2004 pour la Charte de l’environnement, pourrait être engagé un travail d’écriture d’une telle charte dans laquelle le droit au logement prendrait naturellement sa place.

Notes

Note 01 J.-C. Oderzo, « Le droit au logement dans les constitutions des Etats membres », R.I.D.C. 4-2001, p. 923. Retour au texte

Note 02 Certains estiment au contraire que les objectifs constitutionnels n’ont pas une valeur identique aux principes constitutionnels dont ils visent à limiter la portée. En ce sens, ils ne permettraient que des limitations au droit de propriété qui ne puissent excéder un certain seuil. Pour notre part, nous estimons que le travail de confrontation et de conciliation opéré par le juge est le même et que les atteintes au droit de propriété doivent toujours répondre à un test de proportionnalité quelle que soit la légitimité de la finalité poursuivie. Retour au texte

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